Український науковий журнал

ОСВІТА РЕГІОНУ

ПОЛІТОЛОГІЯ ПСИХОЛОГІЯ КОМУНІКАЦІЇ

Університет "Україна"
Всеукраїнська асоціація політичних наук (ВАПН)

Трансформація інституту місцевого самоврядування України у контексті європейського досвіду





Олександр Анастасов, кандидат політичних наук, доцент, доцент кафедри політології Донецького національного університету

Юрій Коваль, кандидат політичних наук, асистент кафедри політології Донецького національного університету

УДК 32-027.21:352.071

 

У статті проаналізовано рівень впливу досвіду місцевого самоврядування у країнах ЄС на українську практику та з’ясовано вектори трансформації інституту місцевого самоврядування в Україні. Обґрунтовано авторську методологічну позицію у питаннях дослідження процесів реформування на місцевому рівні.

Ключові слова: місцеве самоврядування, принцип субсидіарності, моделі місцевого самоврядування, процеси реформування, кластерна методологія

 

В статье проанализирован уровень влияния опыта местного самоуправления в странах ЕС на украинскую практику и определены вектора трансформации института местного самоуправления в Украине. Обоснована авторская методологическая позиция в вопросах исследования процессов рефор-

мирования на местном уровне.

Ключевые слова: местное самоуправление, принцип субсидиарности, модели местного самоуправления, процессы реформирования, кластерная методология

 

In article level of influence of experience of local government in EU countries on the Ukrainian practice is analysed and are defined a vector of transformation of institute of local government in Ukraine. The author’s methodological position in questions of research of processes of reforming at local level is proved.

Key words: local government, principle of subsidiarity, model of local government, reforming processes, cluster methodology

 

Актуальність обраної теми полягає в тому, що Україна, обравши проєвропейських шлях свого розвитку зіштовхується з такою складною проблемою, як нерозвиненість інститутів місцевого самоврядування. Корінь цієї нерозвиненості полягає в тому, що органи місцевого самоврядування з одного боку, не мають фінансових ресурсів для вирішення місцевих проблем, а з іншого боку, вони залишаються структурним елементом центральної влади, й тому, загальноєвропейська практика громадської участі у вирішенні місцевих питань в Україні не розвивається. Як наслідок відсутності вдалого менеджменту на місцевому рівні, місцеве самоврядування України повністю (або більш ніж на 85%) залежить від трансфертів з центрального бюджету [1] (наприклад, в Австрії це становить 15–20%, а у Швеції — 11–15% [2]).  

Переважна кількість українських учених вважає, що реальною причиною недієздатності місцевого самоврядування у вигляді прямої залежності місцевих фінансів від центрального бюджету є проблема значних відрахувань місцевих бюджетів до центрального (деякі регіони відраховують до 95% місцевих доходів) [3, с. 45]. Як аргумент дослідники приводять положення Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» [4]. Так, згідно з ст. 16 п. 6 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцеві бюджети є вільними і не включеними до системи центрального бюджету, ст. 28 п. 2 навіть дозволяє органам місцевого самоврядування встановлювати тарифи на побутові та комунальні послуги, але при цьому дається посилання, що центральна роль у вирішенні цього питання належить державі [4]. Тобто, за законом, органи місцевого самоврядування можуть вільно користуватися власним бюджетом, а фактично, Законом України «Про місцеве самоврядування» встановлено цілий ряд обмежень, що не тільки унеможливлюють ефективну роботу місцевого самоврядування, а взагалі не дозволяють йому розвиватися як інституту політичної системи. Яскравим прикладом цього можна назвати положення про місцевий референдум. Так, ст. 7 п. 5 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», де встановлено, що порядок призначення та проведення референдуму [4], а також перелік питань, що вирішуються виключно референдумом, визначаються Законом України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», у якому йдеться про право громадян скасовувати політичні рішення місцевої органи влади [5], тоді як загальноєвропейські принципи «громадянського аудиту» чи «формування місцевих бюджетів» залишилися відкрити.

Отже, головна мета нашого дослідження визначити вектори трансформації інституту місцевого самоврядування в Україні у контексті європейського досвіду крізь призму аналізу сучасного стану українських реалій у сфері місцевого самоврядування.

Проблема трансформації місцевого самоврядування в Україні представлено достатньо широко. Спектр проблем, який досліджуються в Україні, досить різноманітний і включає в себе правовий, економічний, податковий та соціологічний аспекти поглядів на функціонування місцевого самоврядування в Україні [6, с. 92–93]. При цьому, на нашу думку, політологічний підхід слід розглядати дещо окремо, оскільки місцеве самоврядування як одиниця аналізу має досліджуватися на стику правових, економічних та інших наук, але при цьому необхідно враховувати політичну площину досліджуваної проблеми. Отже, політологічний підхід дослідження місцевого самоврядування в Україні представлено трьома підходами — загальним (дослідження теоретичних моделей місцевого самоврядування та їх описання), процесуальним (дослідження аспектів впливу зарубіжного досвіду місцевого самоврядування на українську специфіку), та комплексний (врахування досвіду дослідження місцевого самоврядування фахівцями інших наук, широке використання кластерної моделі аналізу, дослідження етапів розвитку місцевого самоврядування в Україні у контексті запозичення досвіду країн Європи) [7, S. 35–36]. Таке різноманіття підходів свідчить про те, що проблема місцевого самоврядування не є поодиноким випадком у науці, й вимагає від дослідника принципу методологічної чіткості при формуванні проблеми дослідження. Ігнорування цього принципу може призвести до дослідження багатоаспектної проблеми місцевого самоврядування тільки з однієї позиції. Щоб уникнути зазначеної методологічної неточності, ми пропонуємо досліджувати проблему місцевого самоврядування як кластерну ланку політичної системи з урахуванням аспектів впливу європейського досвіду (запозичення та адаптації).

Кластерна методологія дозволяє нам розглядати місцеве самоврядування як упоряджену систему кластерів, які діють взаємопов’язано й перебувають у прямій залежності один від одного. Йдеться про фінансову, бюджетну, економічну, політичну, соціальну, інформаційну та інші системи кластерів. Окремо ми не можемо аналізувати будь-який кластер, бо, на думку О. Сидоренка та нашу думку теж, такий аналіз призведе до політичних парадоксів, які ми спостерігаємо в Україні, де, незважаючи на декларовану роль незалежності місцевого самоврядування, ми бачимо як його залежність, так і неефективність [8, с. 161].

Отже, виходячи з мети нашої роботи до існуючих кластерів ми додаємо кластер запозичення та адаптації зарубіжного досвіду, але варто тут зробити деякі зауваження. По-перше, зарубіжна модель місцевого самоврядування (у нашому випадку акцент робиться на моделі місцевого самоврядування Швеції) також є кластерною моделлю, яка вже включає в себе кластери економіки, політики, фінансів тощо, без урахування цього факту ми можемо лише або порівнювати, або протиставляти дві моделі місцевого самоврядування. Названа ситуація, на нашу думку, є методологічно невірною, бо через це ми не зможемо проаналізувати вектори трансформації місцевого самоврядування в Україні у контексті досвіду європейських країн. По-друге, будь-яке іноземне запозичення повинно пройти фазу адаптації без проходження її, і тут ми погоджуємося з думкою О. Мірошника, ми отримаємо ще більш парадоксальну ситуацію — наприклад існування як двох систем місцевого самоврядування, так і супереч ності у їхньому законодавчому забезпеченні [9, с. 38]. По-третє, аналіз векторів трансформації має відповідати на суспільне замовлення будь-якого європейського суспільства у послідовності та компетентності у впровадженні реформ, які є невід’ємною частиною процесу трансформації.

Таким чином, переходячи до реалізації мети дослідження, ми пропонуємо такі етапи дослідження трансформації інституту місцевого самоврядування в Україні у контексті європейського досвіду (на прикладі Швеції):

– аргументація вибору досвіду Швеції;

– аналіз вад та недоліків швецької моделі інституту місцевого самоврядування;

– визначення ступеня запозичення швецького досвіду місцевого самоврядування в українських умовах;

– аргументація ризиків впровадження досягнень швецької системи місцевого самоврядування в Україні.

Обрання прикладом для України шведської моделі місцевого самоврядування не є випадковим з таких причин. Місцеве самоврядування у Швеції є одним з давніх у Європі та налічує більше 300 років практики й називається фахівцями з місцевого самоврядування однією з еталонних моделей [10, р. 315]. Головним досягненням шведської моделі, на нашу думку, є гармонійне поєднання національних традицій місцевого самоврядування, загальних європейських тенденцій розвитку місцевих громад та впровадження положень Європейської Хартії місцевого самоврядування як законних та підзаконних актів [11; 12]. Головний принцип, який було закладено у фундамент розвитку місцевого самоврядування Швеції, є створення дієвої, незалежної та підконтрольної для більшості громадян місцевої влади. Головний шлях реалізації цього принципу дуже широко прописано у Законі Швеції «Про місцеве самоврядування» гл. 3 та гл. 9, де визначено, що «діяльність місцевого самоврядування здійснюється на засадах громадянської участі та громадянського аудиту» [11]. Система місцевого самоврядування у Швеції має два рівні, які не підпорядковані між собою і діють за принципом співпраці. Отже, найнижчий рівень — це муніципалітети, проміжний — ландстингами й найвищий — це держава, котра не є «вершиною ієрархії», а лише гарантією національної безпеки та індикатором політичної стабільності [10, р. 321].

Варто зазначити, що тут в жодному разі не варто ідеалізовувати досвід Швеції, оскільки в цій країні, як і в Україні, є комплекс невирішених питань, серед яких є й актуальна для нашої держави проблема фінансових стосунків місцевої влади з центральною, бо в країні діє відразу дві податкової системи — місцева і центральна. Проте, це не означає, що населення має сплачувати відразу два податки, навпаки, законом «Про місцеве самоврядування Швеції» прописується чіткий розподіл податкових витрат між муніципалітетами та ландстингами, де згідно з гл. 19 визначено: для муніципалітетів податкова сфера обмежується будівництвом, транспортом, зборами, орендною платою за користування земельними та іншими природними ресурсами, а до ландстингів віднесена сфери державних дотацій та планування [11]. Таке розподілення зовні виглядає ідеальної моделлю місцевого самоврядування, де за муніципалітетами на рівні закону закріплено право проводити власну податкову та фінансову політику, тоді як внутрішній бік названої моделі залишається поза увагою дослідника. Незважаючи на названі досягнення, структура доходів місцевого самоврядування Швеції дозволяє нам зробити доить обережні висновки. Так, структура доходів муніципалітетів виглядає так: податки (в тому числі і місцеві) — 68%, державні дотації — 11%, оплата і місцеві збори — 7%, спеціальні державні дотації — 5%, плата за оренду — 3% [9, с. 39]. Тоді як до ландстингів віднесена більше функція витрат, з яких 80–90% становить медицина, решта — освіта [9; с. 39]. Застосовуючи кластерну методологію аналізу, ми можемо зробити висновок, що шведська модель місцевого самоврядування на рівні муніципалітетів являє собою такий набір кластерів: фіскальний — 78–80%, державно-дотаційний — 16–20%, це означає, що з таких кластерів як політичний, соціальний, економічний, Швеція обрала гармонійне поєднання економіки та соціальної сфери з акцентом на останні, при цьому політична сфера залишилася прямим зв’язком між муніципалітетами та державою, водночас за проміжним рівнем місцевого самоврядування (ландстинги) залишилась роль як аудитора, так і охоронця соціальної сфери (освіта, медицина). Для України досвід Швеції корисний тим, що українська практика значних перерахувань міських бюджетів до центрального, в Швеції взагалі має ситуативний характер, тобто застосовується тільки у разі необхідності, іншими словами, у Швеції не робили з цього значної проблеми у вигляді подолання негативного явища значних відрахувань місцевих бюджетів до центрального. Замість цього шведські реформатори законодавчо закріпили принцип партнерства та взаємодії місцевої влади та центральної, що в результаті багаторічної практики принесло позитивні результати [10, р. 322]. Також, на нашу думку, українським реформаторам дуже часто бракує досвіду при реформуванні такої багатоаспектної сфери, як місцеве самоврядування, й тому вони діють переважно дуже емоційно. Наприклад, відомий дослідник В. Журавський, аналізуючи актуальність реформування місцевого самоврядування, зазначив, що «в державі існує реальна необхідність створення матеріальної і фінансової незалежності місцевого самоврядування зі створенням умов розширення його компетенції» [14, с. 24]. Причому, що саме слід робити першим: розширювати компетенцію, чи створювати фінансову незалежність, українські реформатори не визначають. Також не визначають, що за кластерною моделлю розширення повноважень місцевого самоврядування має включати в себе активну участь громадян, а в контексті європейського досвіду названий тренд набуває особливого значення. Дослідники названого тренду С. Могильний [15, с. 146] та А. Ант [16, с. 25] визначають, що втілення в життя загальноєвропейських практик реформування місцевого самоврядування в українських умовах унеможливлюється самою моделлю місцевого самоврядування, яка не створює:

– умов реалізації принципів субсидіарності (передача місцевим органам влади прав щодо вирішення важливих місцевих питань. Відмінність субсидіарності від делегування повноважень полягає в тому, що субсидіарність — це визначений європейським досвідом набір критеріїв та параметрів незалежності місцевих органів від центральних у фінансовій, соціальній, бюджетній та інших сферах) [15, с. 149].

               – функції громадянського суспільства у сферах контролю та експертизи за діяльністю влади на місцевому рівні (причому не визначається, що саме в себе має включати громадський контроль) [16, с. 26].

У європейській практиці (Австрія, Польща, Швеція) громадський контроль включає в себе як підзвітність місцевої влади громадянам у вигляді підготування щоквартальних або щорічних звітів (переважно в електронній формі), так і проведення так званого громадянського аудиту [13, S. 41].

Громадянський аудит, на нашу думку, являє собою один із найскладніших кластерів місцевого самоврядування, бо він включає в себе декілька важливих аспектів. Перший, і він є фундаментальним, це громадська участь у вирішенні місцевих питань, тобто європейська практика вчить громадян делегувати місцевим органам влади певні права, а потім вже це робить держава. На практиці це не означає, що саме громадяни прописують у компетенцію місцевим органам влади, наприклад у Польщі, яка має спільний з Україною досвід побудови соціалізму, громадянами делегують місцевій владі право розподіляти бюджетні кошти на певні витрати, але при цьому місцева влада має навести на це певні аргументи [13, S. 40]. По-друге, громадянський аудит — це право громадян щорічно перевіряти діяльність місцевої влади, звертаючись для цього до акредитованих аудиторів. Третій аспект включає в себе аргументацію необхідності проведення контролю та призиву до підзвітності, оскільки європейська практика у разі порушення законодавства чиновником автоматично запускає процедуру його відкликання, тому у своїй діяльності місцева влада у країнах Європи зацікавлена проводити більш зрозумілу та прозору політику, бути більш відкритою для громадян, ніж це відбувається в Україні.

Таким чином, аналіз кластерів місцевого самоврядування дозволяє нам визначити, що європейський досвід розвитку місцевого самоврядування пройшов значний історичний шлях свого становлення, де певна модель та досвід є унікальними. Для України, яка має більше 20 років незалежності, це означає, що фахівцям, державним службовцям та реформаторам варто звертати увагу не на принципи, за якими працює система місцевого самоврядування, а більше на внутрішню логіку адаптації певних досягнень до українських умов. Йдеться в цьому разі про механізми адаптації реформ, які б визначили певні напрями трансформації інституту місцевого самоврядування в України. Перш ніж здійснити аналіз, варто розуміти, що застосований нами кластерний підхід є методологічно універсальним засобом дослідження місцевого самоврядування, оскільки дозволяє нам аналізувати певну сферу місцевого самоврядування, зберігаючи при цьому цілісність місцевого самоврядування як політичного інституту.

На нашу думку, реформування місцевого самоврядування в Україні без орієнтирів як з боку держави, так із боку громадян — це шлях до політико-правого тупика, бо влада при слабкому громадянському суспільстві в Україні має за мету побудову потужної вертикалі влади, у якій місцеві органи влади відіграють лише роль додатку, або засобом перерахування частки місцевого бюджету до центрального. Така модель теж має право на існування, оскільки її досягненням є безконфліктність, орієнтація на виконання поставлених центральною владою завдань. Головний недолік цієї моделі — це її загальна неефективність та нездатність вирішувати місцеві питання й значна фінансова залежність від центральної влади. Доказом нашої тези є думка відомих українських фахівців В. Бакуменко, О. Оболенського, С. Могильного, С. Серьогіна та інших у дослідженні стосунків місцевої та центральної влади, місцевої влади і місцевої громади, де було визначено, «яким саме шляхом варто забезпечити в Україні членам територіальної громади можливість поєднувати колективне обговорення питань і прийняття рішень з їх особистої активністю та ініціативністю» [15, с. 150]. Складність ситуації полягає в тому, що ст. 13 Закону України «Про місцеве самоврядування» дозволяє територіальним громадам один раз на рік проводити громадські слухання з посадовцями місцевої влади [4]. Законом навіть закріплено положення, що результати громадських слухань мають позачергово розглядатися на засіданні місцевих рад, але самого механізму, порядку реалізації цього права не існує, й замість його розроблення цього пропонується запровадити ідею референдуму, коли в більшості проблемних запитань (громадський аудит, розподілення бюджету тощо) він не потрібний. Отже, в Україні гостро постала проблема функціонального навантаження місцевого самоврядування як інституту державної влади. З одного боку, і це природно, міська влада має стати продовженням центральної, а з іншого боку, за діючим у нашій країні законодавством, місцева влада не виконує тих функцій, які закріплені в Європейський Хартії місцевого самоврядування, де закріплено принципи місцевої автономії [5].

Якщо у разі орієнтиру трансформації місцевого самоврядування обрати реалізацію положень Європейської хартії місцевого самоврядування (яка, до речі, не є обов’язковою для виконання), то ми можемо звести проблему трансформації місцевого самоврядування до штучного вибору певної моделі місцевого самоврядування, а процес його реформування звести до нормативно-правової та процедурної адоптації певної моделі. А це за європейської практикою місцевого самоврядування є неправильно, і тільки призведе до більшого поглиблення неефективності місцевої влади в Україні. Отже, головним орієнтиром при реформуванні органів місцевого самоврядування в Україні має стати, на нашу думку, відповідь на суспільний запит у побудові в Україні ефективної влади на всіх її рівнях. У цьому разі під ефективністю варто розуміти як орієнтацію місцевої влади на створення інвестиційного клімату на певній території, так і орієнтацію громадянського суспільства в участі у соціально-політичному житті своєї території. Варто зауважити, що мова не йде про розширення прав громадянського суспільства у сфері управління, як і не йдеться про популярну в Україні ідею відриву місцевої влади від центральної. Акцент має робитися саме на принципах гнучкості, мобільності, зрозумілості, відкритості та авторитету місцевої влади в очах громади (а не виборців). Тому при підході до реформування місцевого самоврядування в Україні ми маємо розуміти, що реформування — дуже складний і вартісний процес, який, незважаючи на позитивну логіку свого втілення, може призвести до негативних явищ, це означає, що реформу треба проводити в декілька етапів. На нашу думку, головне питання тут є не сам процес реформування, а процеси адаптації тих рішень, нововведень, які несе реформування. З огляду на це ми пропонуємо при реформуванні місцевого самоврядування виділяти два рівні адаптації реформ: експериментальний (коли здійснюється спроба на теоретичному рівні запровадити певне перетворення) та адаптаційний (коли реформа, показавши перші позитивні результати, має розширюватися в глибину). Проте у процесі реформування залишається невирішеною низка запитань, серед яких є найбільш актуальними: підготовка державних службовців працювати у перехідному стані реформи або бути повністю компетентними у нових умовах. Показовим у цьому аспекті є досвід Польщі, де влада, розуміючи, що на кінцевому етапі реформування місцевого самоврядування реформа може згорнутися через нездатність державних діячів працювати у нових умовах, знайшла такий вихід, за результатами дослідження відомого фахівця Х. Дейнеки: держава запровадила три рівні підготовки та перепідготовки державних службовців. Також було розроблено і втілено в практику багаторівневу систему практичних тренінгів з підготовки державних службовців: центральні тренінги (планує й організовує центральна влада з метою підготовки державних службовців до втілення на практиці прийнятих змін), генеральні тренінги (організовує і проводить Офіс Генеральних директорів з метою підготовки державних службовців до вимог не тільки світових стандартів службовців, а й провідних топ-менеджерів), навчання за індивідуальними параметрами (у разі необхідності державний службовець може пройти програму додаткової підготовки), спеціалізовані тренінги (організатором може виступати сама громада, мета таких тренінгів — підвищення рівня оперативності державних службовців) [17, с. 157–158]. Тобто головною метою реформування якості місцевого самоврядування в Польщі стало впровадження ідеї перетворення службовців на менеджерів, тобто фахівців, які не тільки обирають нестандартні рішення, а вміють їх утілювати у життя.

Проте в Україні склалася парадоксальна ситуація. З одного боку, реформування, як вектор трансформації місцевого самоврядування у самостійний інститут, уже назріли, про що неодноразово наголошував і Президент України [18], а з іншого боку, деякі державні посадовці на місцях вбачають, що місцеве самоврядування — це підконтрольна державі система влади [19, с. 110–111].

Таким чином, підсумовуючи результати дослідження, варто зазначити, що застосування кластерної моделі для аналізу стану місцевого самоврядування дозволяє нам розуміти місцеву владу як складний елемент політичної системи країни, який включає в себе кластери фінансових, податкових, економічних, соціальних та політичних функцій, які не можна розглядати окремо, оскільки названі системи є взаємозалежними. Такий аналіз призведе до ряду недопустимих при реформуванні помилок. У свою чергу реформування системи місцевого самоврядування являє собою багатоаспектний процесс як оновлення, так і впровадження певних новацій. Також, процес реформування, особливо в умовах України, порушує дві актуальні проблеми — запозичення/копіювання зарубіжного досвіду та спроби адаптувати його до українських умов, що, на нашу думку, є шляхом до політико-правого тупика, котрий ще більше поглибить й без цього складні умови існування місцевого самоврядування.

Варто зробити акцент на тому, що реформування як політичний процес є одним з компонентів загальної трансформації, а це дозволяє нам розглядати реформування як поетапний процес переходу українського місцевого самоврядування з одного стану в інший, а включає: аналіз суспільного замовлення на реформування, підготовка експериментальної моделі реформи, багатоетапний процес впровадження реформи (офіційне трактування реформи); інформаційне забезпечення тлумачення мети реформи; професійну підготовку посадовців та громади, яка дозволить уникнути складнощів у взаєморозумінні громади та влади; корекцію наслідків та подальшого вектора реформи; просторово-часове обґрунтування реформи, йдеться про проектний час її втілення в реальне життя та розрахунок необхідного на це часу, і заключний етап — це реалізація реформи (повна реалізація, часткова реалізація, провал реформи). Тому, щоб уникнути провалів чи мати більше часу для корегування реформи, орієнтиром мають слугувати кластери взаємодії державного менеджменту з активним громадянським суспільством у системі фінансової незалежності органів місцевого самоврядування. 



Номер сторінки у виданні: 35

Повернутися до списку новин