Український науковий журнал

ОСВІТА РЕГІОНУ

ПОЛІТОЛОГІЯ ПСИХОЛОГІЯ КОМУНІКАЦІЇ

Університет "Україна"
Всеукраїнська асоціація політичних наук (ВАПН)

До проблеми реформування СБУ в контексті євроінтеграції





О. І. Ткач, доктор політичних наук, доцент кафедри політології Київського
національного університету імені Тараса Шевченка,
В. В. Сорокін, здобувач кафедри глобалістики, політології
та паблік рилейшнз Університету "Україна"
УДК 351.74 (477):32.34ЕС

 

В статті розглядається невідповідність між роллю Служби безпеки України та її формальним статусом в контексті процесу її реформування.

Ключові слова: Служба безпеки України, реформування, правоохоронні органи, спецслужби, європейська інтеграція, національна безпека.

 

Попри всі розбіжності щодо бачення різними представниками української політики зовнішньополітичного курсу України, загальний напрям на інтеграцію в європейські та євроатлантичні структури вже є визначеним і законодавчо закріпленим. Відповідно, для успішного просування в цьому напрямі Україна повинна виконати ряд вимог, узгодити як своє законодавство, так і структурну організацію ряду державних органів з відповідними стандартами, які знайшли своє відображення в рекомендаціях ПАРЄ. Правоохоронні органи в цьому контексті мають особливе значення, оскільки від їхньої роботи багато в чому залежить можливість нормального існування владних інститутів у країні, забезпечення стабільності - в тому числі і політичної.

Окреме місце в системі правоохоронних органів посідає Служба безпеки України внаслідок специфічного кола питань, що належать до її юрисдикції, та її широких можливостей, які можуть бути використані як для утвердження права і забезпечення державної безпеки, так і для неправомірного захисту інтересів окремих політичних акторів.

Враховуючи таку специфіку діяльності, СБУ, за логікою речей, має виділятися з - поміж інших правоохоронних органів. Однак, у цьому питанні можна спостерігати ряд проблем. Саме поняття  правоохоронний орган за роки незалежності України так і не було чітко визначене законодавчо.

Закон України «Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів» називає правоохоронними органами органи прокуратури, внутрішніх справ, служби безпеки, Військової служби правопорядку у Збройних Силах України, митні органи, органи охорони державного кордону, органи державної податкової служби, органи і установи виконання покарань, державної контрольно - ревізійної служби, рибоохорони, державної лісової охорони,  інші органи, які здійснюють правозастосовні або правоохоронні функції. В ЗУ «Про основи національної безпеки України» подається надто загальне визначення правоохоронних органів: «органи державної влади, на які Конституцією і законами  України покладено здійснення правоохоронних функцій» [1, ст. 1]. При цьому традиційно до правоохоронних функцій відносять оперативно - розшукову та здійснення досудового слідства. В цьому аспекті СБУ зараз дійсно є правоохоронним органом.  

Однак завдання, що покладені на Службу безпеки України, значно відрізняють її від інших органів, які опікуються питаннями правоохоронної діяльності, забезпечення безпеки та правопорядку. Законодавчо визначений статус СБУ - «правоохоронний орган спеціального призначення, який забезпечує державну безпеку України» [2, ст. 1]. У світовій практиці існує концептуальне розділення власне правоохоронних органів, до яких належить, приміром, поліція, і спецслужб, яке випливає, зокрема, з наявності принципових відмінностей - заходів забезпечення безпеки певною спеціальною структурою від форм організації правоохоронної діяльності держави в галузі виявлення, попередження і припинення різного роду протиправної та кримінальної діяльності [3]. Якщо виходити з того, що СБУ все - таки є спецслужбою, а не органом, який копіює функції та повноваження міліції, то відповідний статус повинен бути закріплений і в законодавстві.  

Діяльність спецслужб зазвичай полягає у контррозвідувальній протидії розвідувальній діяльності, а також боротьбі з організованими з-за кордону антидержавними проявами, а також різного роду рухами, що мають антиконституційну спрямованість. Все це - специфічні функції, які значно відрізняються від функцій міліції. З цього випливає, що повноваження спецслужб також мають бути специфічними. Зокрема, їм не повинні надаватися такі міліцейські функції, як здійснення оперативно - розшукових заходів, можливість проводити затримання, допити та інші (котрі мають каральний характер), інакше це може призвести до надмірної концентрації повноважень в одному потужному органі, подібному до радянського КДБ [3].

Отже, саме питання статусу СБУ сповнене суперечностей і потребує окремого законодавчого регулювання.

Питання реформування правоохоронних органів зараз є надзвичайно актуальним для України. Це визнано на найвищому рівні і вказано в ЗУ «Про основи національної безпеки України» [1, ст. 8]. Незважаючи на це, українська система правоохоронних органів і досі «практично повністю відтворює за назвами, формою та змістом діяльності радянську модель» [4]. Численні спроби її реформування дотепер були невдалими, достатньо згадати так і нереалізовану спробу створення Національного бюро розслідувань.

Серед основних проблем, які стосуються реформування Служби безпеки України, можна назвати недоліки в структурно - функціональному аспекті її організації та невідповідність вимогам європейських і євроатлантичних структур, а також значний ризик проведення таких реформ, котрі в підсумку можуть не підвищити і навіть знизити ефективність її діяльності.

Серед функціональних недоліків організації діяльності СБУ одним з головних можна назвати виконання нею таких завдань та обіймання нею таких повноважень, які вважаються невластивими для спецслужб (боротьба з оргзлочинністю, контрабандою і т. п.) [5, С. 34].

Так, одним з її суто поліцейських повноважень є проведення оперативно - розшукової діяльності. Також СБУ включена до системи органів досудового слідства та, відповідно, має право на затримання підозрюваних, ізоляцію їх у місцях тимчасового утримання (фактично - аналогах СІЗО), проведення обшуків, допитів і т. п. [6, ст. 102]. Це, варто відзначити, суперечить Рекомендації Парламентської асамблеї Ради Європи № 1402 [7]. Натомість діяльність Служби безпеки варто було б »сконцентрувати на контррозвідувальній діяльності, у тому числі у сфері економіки, боротьбі з тероризмом, захисті конституційного ладу і територіальної цілісності України та державної таємниці» [8].

Звернемо трохи більшу увагу на те, що в процесі реформування СБУ неодноразово розглядалося питання позбавлення її функції досудового слідства. Це питання часто піднімалося як незалежними експертами, так і суб'єктами політичного процесу. При цьому, з одного боку, можна почути про ідею повного вилучення повноважень з проведення досудового слідства з компетенції як СБУ, так і інших силових структур, залишивши його лише в компетенції прокуратури. З іншого ж боку, висловлюються думки про те, що розосередження слідчих підрозділів у структурі кількох правоохоронних органів відповідає вітчизняним процесуальним традиціям і перевірене часом, а встановлення їх спеціалізації відповідно до профілю правоохоронного органу, в якому вони діють, підвищує ефективність їх роботи [9]. Подібні протиріччя характерні для всієї дискусії щодо реформування досудового слідства в Україні. У той же час відомо, що виведення досудового слідства з переліку функцій і повноважень СБУ відповідає європейським стандартам [10]. На державному рівні спроби вилучити досудове слідство з кола функцій СБУ здійснювалися при створенні Національного бюро розслідувань у 1997 та 2005 роках, однак не досягли успіху, оскільки зазначений орган ніколи так і не почав свою діяльність.

Ще одним суперечливим питанням щодо СБУ є її воєнізований статус. В ході процесу європейської та євроатлантичної інтеграції повинна бути проведена девоєнізація СБУ [7]. Вважається, що військова структура, якою є зараз Служба безпеки України, не відповідає вимогам сучасності, ускладнює процедуру контролю над нею і фактично є необов'язковою для виконання нею своїх завдань.  

Окрім цього, в процесі реформування СБУ, незалежно від того, яких функцій вона може бути позбавлена, та які завдання можуть бути вилучені з кола її компетенції, має бути забезпечене підвищення ефективності її діяльності та можливість адекватно реагувати на ті загрози, для боротьби з якими вона створена. Розглядаючи реформування СБУ з точки зору моделі проблемно - орієнтованого аналізу політики, можна відзначити, що перед українською владою зараз постали зовнішня та внутрішня проблеми.

Зовнішню проблему можна позначити як «виклик інтеграції». В Україні, як у країні - члени Ради Європи та у державі, що взяла курс на європейську і євроатлантичну інтеграцію, має бути забезпечена трансформація системи правоохоронних органів відповідно до європейських стандартів та виконані зобов'язання з реформування правоохоронних органів, які закріплені в документах, що визначають напрями співробітництва України з Європейським Союзом, Радою Європи та НАТО.

Внутрішню проблему можна назвати «викликом ефективності». Вкрай важливим є забезпечення успішного та ефективного функціонування правоохоронних органів України, аби гарантувати захист правопорядку, підтримку стабільності в державі, усунення будь - яких загроз державній безпеці. Однак існує ризик, що під час перехідного періоду правоохоронні органи, що реформуються, можуть і не забезпечити таку ефективність, або що реформування взагалі може відбутися без урахування українських реалій і специфіки функціонування правоохоронної системи України в цілому. Можна висловити занепокоєння і тим, що через відсутність нині комплексної концепції реформування всієї системи правоохоронних органів України, позбавлення СБУ повноважень з проведення оперативно - розшукової діяльності чи функції боротьби з корупцією без відповідного коригування функцій інших правоохоронних органів або лише з механічним перенесенням до їх повноважень колишніх повноважень СБУ призведе до загального зниження ефективності правоохоронної системи України. В цьому контексті доцільно скористатися здобутками теорії інституційного ізоморфізму, яка стверджує, що інститути та організації схильні наслідувати структуру інших, більш ефективних, однак на практиці збільшення схожості між організаціями, тобто ізоморфізм, не призводить до підвищення ефективності тих, що наслідують. У випадку реформування правоохоронної системи України можна застосувати модель «примусового ізоморфізму», яка формується, коли «на організації (держави) здійснюється формальний і неформальний тиск з боку інших організацій (держав), від яких вони залежать, або коли це відповідає очікуванням суспільства» [11]. При цьому держава проводить реформи і відтворює політику інших держав, яка є більш ефективною, але це не означає, що для даної держави така політика дійсно є кращою. В ході такого процесу відбувається запозичення таких організаційних елементів, які швидше є широко визнаними, аніж реально збільшують ефективність роботи організацій, тоді як оцінка успішності такої політики здійснюється за формальними критеріями. Отже, Україні в процесі реформування своєї правоохоронної системи відповідно до вимог ЄС слід уникати інституційного ізоморфізму та знайти оптимальний баланс між проведенням європейської інтеграції та забезпеченням ефективного функціонування всіх своїх правоохоронних органів.

 

В статье рассматривается несоответствие между ролью Службы безопасности Украины и ее формальным статусом в контексте процесса её реформирования.  

Ключевые слова: Служба безопасности Украины, реформирование, правоохранительные органы, спецслужбы, европейская интеграция, национальная безопасность.

 

The article is devoted to the inconsistence of the actual role of the Security Service of Ukraine and its formal status in the context of the process of reforming the SSU.

Key words: the Security Service of Ukraine, reforming, law enforcement agencies, intelligence services, European integration, national security.



Номер сторінки у виданні: 122

Повернутися до списку новин