Український науковий журнал

ОСВІТА РЕГІОНУ

ПОЛІТОЛОГІЯ ПСИХОЛОГІЯ КОМУНІКАЦІЇ

Університет "Україна"
Всеукраїнська асоціація політичних наук (ВАПН)

Український парламент: орієнтири професійного зростання





          Алла Погорєлова, кандидат філософських наук, головний консультант Інституту законодавства Верховної Ради України

          УДК 327

 

         У статті розглядаються питання щодо шляхів подальшого підвищення рівня професіоналізму у парламенті України.

         Ключові словапарламент, професіоналізм в парламенті, відкритість роботи законодавчої влади.

 

         В статье рассматриваются вопросы дальнейшего повышения уровня профессионализма в парламенте Украины.

         Ключевые словапрофессиональный парламент, открытость работы законодательной власти в Украине.

 

The article considers the issues of the further upraising of the level of professionalism in the Ukrainian Parliament.

        Key wordsthe professional parliament, openness of the legislative power's activities in Ukraine.

 

За емоційними політичними дискусіями загального плану, що особливо гостро розгортаються у засобах масової інформації перед президентськими або парламентськими виборами в Україні, майже не проглядаються вкрай актуальні питання, пов'язані із ефективною організацією роботи самих владних інститутів, стилем їхнього спілкування з людьми, їхньою спрямованістю на результативність діяльності по реалізації демократичного вибору України, забезпеченню довіри народу до влади, постійного діалогу влади з народом.

Парламенту належить особливе місце в системі владних інститутів, він уособлює владу, яка є дійсно першою серед рівних у тріаді влади, як справедливо зазначає Л.Кривенко1. Адже Верховна Рада України наділяється державною владою безпосередньо народом, має виключне право здійснювати законодавчу діяльність, є вищим представницьким органом. Відповідно до вимоги Конституції України народні депутати України здійснюють свої повноваження на постійній основі, що означає конституювання в Україні професійного парламенту. Очевидно, що молодий український парламент, використовуючи світовий парламентський досвід, власні напрацювання має можливості прискорювати розвиток свого професіоналізму, а відтак діяти більш результативно.

        Поняття професіоналізму парламенту є достатньо складним і дискусійним. Виходячи з того, що парламент є певним чином внутрішньо структурованою і організованою цілісністю, логічно говорити не лише і не стільки про професіоналізм кожного окремого народного депутата як парламентарія, хоча і це дуже важливо, а про професіоналізм парламенту в цілому, професіоналізм його органів ? комітетів, фракцій, його Апарату. Є судження щодо того, що професіоналізм парламенту визначається насамперед професіоналізмом його апарату, який перебуває, образно кажучи, в епіцентрі законодавчого процесу2.

Розуміючи, що професіоналізм українського парламенту визначається багатьма факторами, залежить від багатьох складових, хотіли б привернути увагу до наступних орієнтирів його подальшого розвитку, які мають, на наш погляд,  концептуальний характер: 1) забезпечення відкритості парламенту; 2) гармонізація роботи основних підсистем парламенту; 3) оновлення підходів до організації професійного навчання в парламенті.

Нам уже доводилося писати про значення, зокрема, інформаційної відкритості Верховної Ради України, підвищення ролі парламентських комітетів при виконанні всіх конституційних повноважень законодавчої влади, необхідність забезпечення системного підходу в організації цієї роботи. Зокрема, під час проведення Інститутом законодавства Верховної Ради України за підтримки Програми сприяння парламенту України під егідою Комітету Верховної Ради України з питань Регламенту, депутатської етики та забезпечення діяльності Верховної Ради України спеціальної серії семінарів було привернуто увагу завідувачів секретаріатів комітетів до цієї проблеми3, підкреслено її значення для підвищення в цілому культури парламентаризму в Україні, яка полягає за нашим визначенням у постійному відчутті державою і громадянським суспільством одним одного, усвідомленні партнерами важливості діалогу влади і суспільства, всіх його громадян, виробленні механізмів, результатів співтворчості на базі зазначеного діалогу.

         Здійснення такої ціннісної орієнтації з боку парламенту можливе лише при гармонізації роботи основних його трьох підсистем. Йдеться про підсистему, яку складають 450 народних депутатів, підсистему Апарату Верховної Ради України і третю підсистему ? помічників-консультантів народних депутатів України. Якщо перша підсистема діє на самоуправлінських засадах відповідно до Конституції України, законів України "Про статус народного депутата України", "Про комітети Верховної Ради України", до Регламенту Верховної Ради України, який має стати законом, то друга підсистема діє відповідно до Закону України "Про Державну службу України", а в третій підсистемі є помічники-консультанти народного депутата України ? державні службовці (по 4 чол. у кожного депутата) і помічники на громадських засадах (по 27 чол. у кожного депутата, що працюють в регіонах), які працюють на підставі Положення про помічника-консультанта народного депутата України, затвердженого Постановою Верховної Ради України.

        Слід зауважити, що в молодому українському парламенті ще остаточно не склалися як писані, так і неписані правила не тільки щодо ведення дебатів, але й щодо визначення оптимальної кількості комітетів парламенту, щодо взаємодії депутатів і Апарату, щодо умов отримання керівних посад у комітетах і в цілому в парламенті. Відомо, наприклад, що у Конгресі США просування по депутатській службі в комітеті до голови комітету відбувається за принципом старшинства, тобто посаду голови постійного комітету обіймає член палати з найбільшим безперервним стажем перебування в комітеті. У нас іноді лунають пропозиції протилежного   змісту ? обмежити можливості бути депутатом двома каденціями парламенту. Враховуючи, що на часі серйозна робота по підготовці проекту Закону України "Про Регламент Верховної Ради України" видається актуальною організація відкритого обговорення шляхів подальшої демократизації парламенту, забезпечення його організаційної цілісності, комплексності структури, визначення універсальних норм керування своєю внутрішньою діяльністю.

        Практика діяльності парламентів світу свідчить про те, що усі вони потребують підтримки Апарату у вигляді забезпечення їх  аналітичними, інформаційно-консультативними  матеріалами, приміщеннями, технічними засобами та джерелами  інформації. Організація роботи Апарату Верховної Ради України в цілому, секретаріатів парламентських комітетів і фракцій вже має певні традиції, вагомі напрацювання. Працівники Апарату виступають в парламенті носіями інституційної пам'яті, допомагають вперше обраним народним депутатам  України якомога швидше підключитися до загальнопарламентського ритму, оволодіти парламентськими технологіями на базі вивчення світового та вітчизняного досвіду, стати справжніми професіоналами. На цю тему протягом 1995?2009 р.р. у Верховній Раді України проводилися відповідні "круглі столи", семінари, в т.ч. за ініціативою та при активній участі Комітету з  питань Регламенту, депутатської етики та забезпечення діяльності Верховної Ради України за підтримки Програми сприяння парламенту України, інших зарубіжних організацій та фондів. Що ж стосується організації роботи помічників-консультантів народного депутата України, їхньої взаємодії з Апаратом, то цим важливим питанням приділяється значно менше уваги. Хоча від їх професійного вирішення значною мірою залежить ефективна робота народного депутата України при виконанні своєї високої місії.

        Слід звернути увагу на те, що народні депутати України з одного боку високо оцінюють рівень професійної підготовки Апарату парламенту. Про це свідчать, зокрема, результати опитувань депутатів, які проводяться з 1998 р. Київським міжнародним інститутом соціології на замовлення Програми сприяння парламенту України. Характерно, що на запитання "Чи вважаєте Ви, що парламент у цілому має достатню кількість кваліфікованих професійних кадрів",  стабільно з року в рік дві третини депутатів відповідають позитивно, в т.ч. і серед депутатів 6-го скликання. Існування протилежних думок, як свідчить наш аналіз, продиктовано значною мірою відчуттям необхідності збільшення кваліфікованих працівників у серцевині Апарату ? в секретаріатах комітетів, провідних службах, враховуючи складність завдань, що покладаються на них.

Ми поділяємо думки тих науковців, які називають обов'язки Апарату парламенту мегафункцією, вважають особливістю державної служби в парламентах те, що вона спрямована на здійснення всебічного, точного і своєчасного забезпечення ефективної діяльності парламенту у відповідності з його конституційно визначеними повноваженнями4. Ця мегафункція  диференціюється на окремі функції і завдання, що визначаються у відповідних нормативних документах, зокрема у Положенні про Апарат Верховної Ради України, затвердженого Розпорядженням Голови Верховної Ради України. Тому виглядає дещо парадоксальним вияв іноді певної недооцінки висококваліфікованих працівників Апарату, неуважного ставлення з боку депутатів до їхніх професійних зауважень, побажань, що позначається, зокрема, на якості законопроектів.

У сфері правового та наукового забезпечення відповідно до вище зазначеного Положення на Апарат покладаються, зокрема, такі завдання:

підготовка матеріалів, пов'язаних з розробкою законопроектів і законодавчих пропозицій;

експертиза законопроектів, що вносяться до Верховної Ради України суб'єктами права законодавчої ініціативи, організація наукової експертизи в наукових установах; експертиза актів законодавства щодо їх відповідності  конституції і законам України;

участь у доопрацюванні проектів законодавчих актів після першого, другого і наступних читань;

здійснення контролю за підготовкою проектів законів та інших актів Верховної Ради України щодо їх юридичного і редакційного оформлення;

подання наукової та правової допомоги комітетам і комісіям Верховної Ради України в підготовці законопроектів, консультування народних депутатів України з цих питань; організація систематизованого обліку  законодавства;

підготовка відповідних довідкових та науково-аналітичних матеріалів з питань, що розглядаються Верховною Радою України;

здійснення аналізу практики застосування чинного законодавства з метою його вдосконалення та сприяння реалізації функції парламентського контролю Верховною Радою України та її органами;

оцінка макроекономічної політики та бюджету, податкового законодавства, визначення наслідків внесення змін і доповнень до чинного законодавства з цих питань;

розробка на основі аналізу практики застосування законодавства України прогнозів розвитку його відповідних галузей;

підготовка наукових висновків з питань європейської інтеграції та міжнародних відносин;

встановлення та розвиток зв'язків з відповідними службами парламентів зарубіжних країн з питань парламентського права, розвитку і вдосконалення законодавства, законопроектної роботи, обміну досвідом; підготовка узагальнюючих матеріалів і пропозицій для Верховної Ради України;

здійснення експертизи пропозицій Президента України щодо прийнятих Верховною Радою законів;

роз'яснення положень законодавства за зверненнями народних депутатів України, органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування, окремих громадян.

        Навіть цей неповний перелік завдань показує всю складність роботи працівників Апарату при тому, що практично незмінною в останні роки залишається їхня чисельність. Актуальність забезпечення гармонійної взаємодії депутатського корпусу, працівників Апарату і помічників-консультантів депутатів є особливо помітною у законотворчій роботі. Необхідність розробки того чи іншого законопроекту або змін до діючого закону має йти, як відомо, від життя і тут важливу роль мають відігравати помічники-консультанти депутата, які діють в регіонах, а після визначення депутатської позиції щодо конкретної проблеми, велике значення має плідний контакт помічників-консультантів із співробітниками Апарату парламенту і в першу чергу апарату комітету, членом якого є депутат, для втілення задумів політиків у конкретні законопроекти. Адже саме апарат комітету забезпечує вдале проходження законопроекту крізь всі етапи законодавчої процедури. Виходячи з того, що завдання апарату комітету ? організаційно забезпечити роботу депутатів, в разі, коли депутат є ініціатором законопроекту, основні завдання щодо змісту проекту документу мають вирішувати саме його помічники. Якщо цей законопроект є важливим для всієї фракції, яку представляє депутат, помічник депутата може скористатися допомогою кваліфікованих фахівців за рахунок ресурсів по лінії фракції, а також позафракційних структур, що її підтримують. Якщо ж законопроект є суто авторським, у його підготовці зростає роль саме помічників-консультантів, яким доводиться не лише залучати експертів та організовувати їхню роботу, але й самим брати безпосередню участь у написанні тексту законопроекту.

Саме в цих випадках особливо важливою є допомога з боку фахівців Апарату парламенту і, в першу чергу, таких його підрозділів, як Головне юридичне управління, Головне науково-експертне управління. І тут не може бути місця для виявлення іноді з боку помічників-консультантів депутата певної зверхності по відношенню до співробітників Апарату.

Як відомо, Головне науково-експертне управління здійснює науково-правову експертизу законопроектів до розгляду їх у першому читанні. Фахівці управління беруть участь у засіданнях робочих груп по підготовці законопроекту, висловлюють свої концептуальні міркування та зауваження, які не завжди враховуються на цьому етапі і продовжують фігурувати у висновках Головного науково-експертного управління при розгляді в сесійній залі під час першого читання, що певним чином при врахуванні сприяє підвищенню якості законодавчих актів.

Головне  юридичне управління, яке дає заключення до розгляду законопроекту у другому читанні щодо його відповідності Конституції України, законам України, міжнародно-правовим зобов'язанням України, завжди розраховує на взаєморозуміння із депутатами, готове до взаємної плідної співпраці.

Забезпечення інформаційної відкритості Верховної Ради України, розміщення зауважень фахівців на сайті парламенту має обов'язково доповнюватися можливістю ознайомитися із текстом законопроекту до другого читання на сайті відповідного комітету всім зацікавленим громадським експертам, що теж позитивно позначатиметься на якості законодавчих актів.

Особливістю роботи депутата є, зокрема, ситуація, коли навіть при об'єктивно високій результативності його діяльності (написана значна кількість хороших законів, внесені цінні поправки до законів) він може бути невідомим для широкої громадськості. Це пояснюється недооцінкою найважливішої сторони депутатської діяльності ? публічності професії.

Саме помічники-консультанти мають потурбуватися про те, щоб їхній депутат був відомою людиною. Слід пам'ятати, що журналістів цікавлять в першу чергу ті новини, які будуть опубліковані або показані. Це може бути розповідь не лише про довгоочікуваний закон, але й про цікаві пропозиції від громадськості, що були враховані, про перспективи розвитку регіонів, вирішення гострих екологічних проблем. Головне ? знайти свій стиль спілкування з журналістами, свої цікаві підходи.

Важливо своєчасно забезпечувати депутата актуальною структурованою  інформацією. Наприклад: публікації, що висвітлюють роботу парламенту; стан справ у галузі, що цікавить депутата; міжнародні події.

        Для успішної роботи з пресою важливо використовувати не лише центральну, а й місцеву пресу, мати спеціальні папки з матеріалами, що можуть зацікавити пресу: декілька варіантів біографії ? від короткого до розгорнутого; набір світлин депутата ? на виробництві, в колі сім'ї, на відпочинку, в парламенті; екземпляри передвиборчих програм; інтерв'ю в місцевих газетах; довідки щодо соціально-економічної ситуації в регіоні і т. і.

        Важливий принцип ? постійно нагадувати про себе: через відгуки виборців щодо конкретних добрих справ депутата; про допомогу виданням; публікацію періодичних звітів про роботу депутата; демонстрацію відеоматеріалів про діяльність депутата, підготовлених за допомогою прес-служби парламенту.

        Важливим є налагодження плідних контактів з центральними ЗМІ. Спілкування із журналістами цих ЗМІ ? це спілкування з високоосвіченими, інформованими фахівцями, гострими полемістами, що сприяє підтримуванню депутатом достойної професійної форми політика. З іншого боку, доброзичливе ставлення до журналістів сприяє позитивному іміджу депутата, його кар'єрним перспективам.

У спілкуванні з журналістами важливо не зривати інтерв'ю, про яке існує домовленість, не відмовлятися від коментаря по проблемі, не запізнюватися на зустрічі.

        Сучасною формою роботи із ЗМІ є використання Інтернету, але власні веб-сайти мають сьогодні лише окремі депутати. Безперечно одне ? від прес-секретаря депутата, тобто від одного із помічників, багато в чому залежить, яким буде його образ в очах виборця.

Якщо існування системи підвищення професіоналізму для працівників апарату парламенту є для всіх справою зрозумілою, то для помічників-консультантів її створення є справою актуальною, а навчання самих депутатів - питанням дискусійним. Існує думка, що для політиків ставити питання про професійне навчання не є коректним. Ми  притримуємося іншої точки зору, яка ґрунтується на аналізі позитивного досвіду, що вже існував   у Верховній Раді України другого і третього скликань, в т.ч. досвід проведеного у 2002 році семінару для народних депутатів України, що були вперше обрані до Верховної Ради України. Тоді існувала  чітка система зарубіжних стажувань народних депутатів України, яка передбачала  вивчення зарубіжного досвіду законотворення, зокрема Канадського. Відповідно до перспективного плану законодавчих робіт в українському парламенті, в рамках проектів, що фінансувалися партнерами України.   Функціонуванням зазначеної системи опікувалася Координаційна Рада на чолі із заступником Голови Верховної Ради України, до її складу входили представники всіх депутатських фракцій, відповідні працівники Апарату.5

Саме за результатами такого стажування в Канаді було розроблено пропозиції до проекту Закону України "Про електроенергетику", видано книгу "Досвід енергозбереження в Канаді". Особливістю проектів професійного розвитку в рамках цієї на жаль призабутої системи передбачалося формування робочих груп у складі народних депутатів України, відповідних   фахівців апарату парламенту, урядових структур, що  давало поштовх до реалізації в Україні ряду цікавих ідей, сприяло зміцненню контактів у повсякденній роботі представників законодавчої та виконавчої гілок влади, їх взаєморозумінню.

Канадські партнери також високо цінували предметне робоче спілкування з українськими фахівцями. Адже це допомагало краще пізнати духовні надбання України, зрозуміти труднощі становлення молодої незалежної демократичної держави, точніше визначати нові перспективи співробітництва. Вивчення канадського досвіду сприяло розширенню погляду на приватну власність, ринкову економіку у представників лівих фракцій, а у представників правих фракцій  ?  на розв'язання соціальних проблем.

Здійснення канадсько-українського законодавчого і міжурядового проекту збагатило українську парламентську практику, підтвердило життєздатність принципів відкритості, демократичної взаємодії всіх підсистем парламенту. Міркуючи над уроками минулого,  ми бачимо і нові можливості парламенту сьогодні, помітне зростання ролі інформаційно-комунікаційних технологій (ІКТ) у забезпеченні відкритості роботи парламенту України. Якщо Верховна Рада України 1991 року практично не мала власних інформаційних ресурсів, організаційних структур і системних  технологічних комплексів, які б забезпечували роботу з інформацією, то сьогодні Управління комп'ютеризованих систем Апарату впроваджує, адмініструє та модернізує в основному ІКТ "нового покоління": це комп'ютерна техніка, серверне та мережеве обладнання, програмне  забезпечення, автоматизовані системи та центральні бази даних, мережа Інтранет та Інтернет (як дротова так і бездротова), веб-технології тощо. Визначення вектору подальшого підвищення якості законотворчого процесу за рахунок ІКТ передбачає вирішення всіх питань, в т.ч. технічних питань у відповідності із цілісною системною політикою щодо забезпечення парламентської відкритості, демократичного зміцнення парламенту. Її розробка і здійснення можливі лише при співтворчості парламенту і суспільства, постійному відчутті депутатами пульсу життя, модернізації внутрішньої структури парламенту, створенні, зокрема, потужної дослідницької служби, гармонійної взаємодії всіх його підсистем.

Саме від зазначених підсистем і їхньої взаємодії залежить демократичне зміцнення парламенту, створення в парламенті атмосфери діловитості, відповідальності, скромності, культурного спілкування, залежить розвиток культури парламентаризму як результату діалогу влади і суспільства, здійснення професійного підходу законодавців до своїх обов'язків, тобто до справи утвердження демократії.



Номер сторінки у виданні: 54

Повернутися до списку новин