Український науковий журнал

ОСВІТА РЕГІОНУ

ПОЛІТОЛОГІЯ ПСИХОЛОГІЯ КОМУНІКАЦІЇ

Університет "Україна"
Всеукраїнська асоціація політичних наук (ВАПН)

ВЕРХОВНА РАДА УКРАЇНИ ЯК ЦЕНТР ВЛАДНИХ РІШЕНЬ У 2007–2012 РР.





Наталія Подвірна, аспірантка Львівського національного університету імені Івана Франка

УДК 321-048                                                                                                                                            

У статті розглянуто особливості парламенту як центру владних рішень, визначено особливості фракційної структури Верховної Ради в 2007–2012 рр., проаналізовано суб’єктів законодавчої ініціативи. Зроблено висновок про зменшення ефективності та впливовості парламенту як центру прийняття владних рішень.

Ключові слова: владне рішення, центр владного рішення, парламент, Верховна Рада України, суб’єкти законодавчої ініціативи, фракційна структура.

В статье рассмотрены особенности парламента как центра властных решений, определены особенности фракционной структуры Верховной Рады в 2007–2012 гг., проанализированы субъекты законодательной инициативы. Сделан вывод об уменьшении эффективности и влияния парламента как центра принятия властных решений.

Ключевые слова: властное решение, центр властного решения, парламент, Верховная Рада Украины, Кабинет Министров, субъекты законодательной инициативы, фракционная структура. 

The article discusses the features of the Parliament as a center of authoritative decision-making, peculiarities of factional structure of the Parliament in 2007–2012 y., analyzed the subjects of legislative initiative. It is concluded about the effectiveness and reduce the influence of the Parliament as the center of decision-making.

Key words: authoritative decision, center of the authoritative decision, the parliament, the Verkhovna Rada of Ukraine, the subjects of legislative initiative, the factional structure.

Владне рішення є комплексним процесом кооперативної взаємодії інституційного центру, де готується та приймається політичне рішення з центрами, які впроваджують у життя узаконене рішення, з контролюючими це рішення центрами, а також громадянами, від імені яких це рішення приймається. Сьогодні парламент є одним із основних владних у демократичних політичних системах. Рішення, прийняті ним, як центром владних рішень, мають найбільшу вагу, силу та є вирішальними для подальшого розвитку всієї системи суспільства. Тому, на нашу думку, доцільно розглянути, яким чином структура парламенту та розподіл політичних сил у ньому впливають на прийняття політичних рішень.

До парламенту увага дослідників прикута давно. Зокрема, Х. Лінц досліджував особливості інститутів парламенту та президента в перехідних суспільствах. Під пильною увагою українських дослідників та експертів і Верховна Рада України. Так, С. Наумкіна та Ю. Ломжець розглядають шляхи підвищення ефективності парламентаризму, експерти центру політико-правових реформ у контексті становлення в Україні публічного права вивчаються відносини між основними політичними інститутами (зокрема, Президент та Верховна Рада), експерти Лабораторії Законодавчих ініціатив проводять постійний моніторинг за роботою парламенту.

У цій статті ставимо за мету проаналізувати особливості Верховної Ради України як центру владних рішень у період 2007–2012 рр., визначити особливості законодавчої ініціативи, проа налізувати ефективність роботи Верховної Ради.

Парламент — найвищий виборний (повністю або частково) орган державної законодавчої влади, в якому здійснюється представництво основних політично активних груп населення країни. Верховна Рада України є єдиним органом законодавчої влади, що уповноважений ухвалювати закони в Україні. Повноваження Верховної Ради України реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України на засіданнях Верховної Ради України під час її сесій.

Наявність у структурі парламенту протилежних політичних сил часто блокує роботу всього органу. Як правило, депутати конкуруючих політичних сил, потрапляючи до парламенту України, не прагнуть до співпраці, а намагаються відстоювати власні інтереси та дбають про свій рейтинг на наступних виборах. Все це можна прослідкувати і в роботі парламенту, який був обраний у 2007 році в Україні.

Результати парламентських виборів в Україні у 2007 році були досить прогнозованими для фахівців та експертів. Причин цьому є декілька. Одна із головних — та, що на будь-яких дострокових виборах, які є відносно обмеженими в часових рамках, реалізувати новий політичний проект дуже складно. Тому існує дуже низька ймовірність проходження «третіх» (тобто альтернативних традиційним парламентським) політичних сил до парламенту країни. Окрім того, чергові парламентські вибори в Україні відбувалися у 2006 році. За рік, що пройшов, динаміка політичних симпатій населення, навіть враховуючи високі ризики, зумовлені трансформаційними процессами та загальною нестабільністю політичної, економічної та соціальної системи, не могла радикально змінитися. Тому вибори 2007 р. лише підтвердили тенденції, продемонстровані попередніми виборчими кампаніями, в першу чергу 2006 р. [2].

Серед таких тенденцій можна виокремити: зростання популярності БЮТ, падіння рейтингу більшості лівих політичних партій, відсутність однієї чи кількох партнерських провідних політичних сил, які б користувалися довірою більшості громадян України. Лідером виборчих перегонів, як і прогнозували більшість дослідників, стала Партія регіонів.

Після парламентських виборів в Україні у 2007 році, структура парламенту України виглядає так:

В такому складі розпочав у 2007 році свою роботу парламент. Верховною Радою України з лютого 2010 року по січень 2011 року було ухвалено 224 закони. Найбільше ухвалених законів стосувалося галузевої, економічної та правової політики; найменше — політики культури й освіти.

Як і під час попередніх сесій, найбільш продуктивним суб’єктом законодавчої ініціативи виявилися народні депутати України, які ініціювали 116 законів. Найбільш активно право законодавчої ініціативи реалізовували представники фракції Партії регіонів. Крім того, було ухвалено 17 законів, самостійно ініційованих представниками фракції БЮТ. 12 законів були самостійно ініційованих депутатами від фракції НУНС. Найменше реалізували своє право законодавчої ініціативи представники фракцій КПУ (по одному закону у сфері соціальної, економічної та правової політики) та Блоку Литвина (Народної партії) — 2 галузевих закони: один соціальний і один економічний. Значна кількість ухвалених депутатських законопроектів булла ініційована міжфракційними депутатськими групами найрізноманітніших комбінацій [4]. Принципово змінили структуру парламенту зміни до регламенту ВРУ, відповідно до яких коаліція повинна складатись з депутатів, а не з фракцій. Це призвело до першої хвилі переходу депутатів у провладну парламентську коаліцію (фракції, що орієнтувались на президента і його партію). Друга хвиля відбулася у вересні 2010 року, коли було оголошено про виключення з фракції БЮТ 28 народних депутатів, які раніше підтримували коаліцію під час голосувань. На 23 вересня 2010 року кількість членів фракції БЮТ налічувала вже 124 депутати. Це у свою чергу значно вплинуло на одностайність голосувань фракції БЮТ [1].

Другий період, що розпочався у 2010 р. з перемогою В. Януковича на президентських виборах, характеризується суттєвими відмінностями у відносинах між вето-гравцями. Передовсім, це пов’язано зі зміною Конституції України — визнанням незаконним зміни до Конституції, що були ухвалені у грудні 2004 р. Відповідно змінився статус Президента, роль парламенту, зокрема, Президент подає склад уряду та кандидатуру Прем’єр-міністра, не має потреби формування коаліції у Верховній Раді тощо.

Аналіз діяльності глави держави В. Януковича вже з перших днів на посаді Президента дає підстави говорити про посилення політичного впливу В. Януковича у всіх гілках влади до встановлення свого контролю як у законодавчій, так і в судовій гілках влади. Так, весною 2010 р. спостерігається вдале використання Президентом України слабкості Конституції України з метою посилення своєї ролі у владному механізмі. Заради досягнення політичного впливу в Парламенті, а саме формуванням пропрезидентської парламентської більшості, змінюється тлумачення конституційних положень щодо формування коаліції депутатських фракцій. Відтепер ми маємо коаліцію народних депутатів України без внесення будь-яких змін до Конституції України, а шляхом нового розуміння конституційних положень владою, яке фіксується, в кінцевому рахунку, у Рішенні Конституційного Суду України, шляхом зміни своїх попередніх правових позицій з цього питання.

Нову пропрезидентську коаліцію депутатських фракцій у Верховній Раді України «Реформи і стабільність» було створено 11 березня 2010 р. шляхом об’єднання як депутатських фракцій Партії регіонів, Комуністичної партії та Блоку Литвина, так і окремих народних депутатів України із фракцій «Нашої України», Блоку Юлії Тимошенко та позафракційних. Незважаючи на сумнівність конституційності такого створення парламентської більшості з огляду на конституційні положення щодо створення урядової коаліції лише парламентськими фракціями та аналогічну правову позицію Конституційного Суду з цього питання, парламентська більшість ініціює процес формування нового Уряду. Для цього за звичною практикою Парламенту змінюються положення Регламенту Верховної Ради України та за підтримки Президента ініційований процес створення Уряду вдало закінчується. Рішенням Конституційного Суду лише 6 квітня 2010 р. було підтверджено відповідність Конституції України створення урядової коаліції як парламентськими фракціями, так й окремими народними депутатами незалежно від їхньої фракційної приналежності.

Аналогічна ситуація відбувається і у відносинах між Президентом та Парламентом. Політично вигідні законопроекти для Партії регіонів швидко проходять законодавчу процедуру та стають законами. При цьому Президент України не використовує своє право вето у випадках порушення законодавчої процедури ухвалення законів Парламентом. Так, спостерігається злагодженість дій парламентської більшості та Президента України при ухваленні політично вигідних владі законодавчих змін із порушенням законодавчої процедури, встановленої в Законі України «Про затвердження Регламенту Верховної Ради України». Наприклад, у разі ухвалення Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо недопущення зловживання правом на оскарження» від 13 травня 2010 р. № 2181. при процедурі ухвалення законів Парламентом.

Важливою подією, яка характеризує зміни у відносинах Президент — Парламент є Угода між Україною та Російською Федерацією з питань перебування Чорноморського флоту Російської Федерації на території України, її укладання та ратифікація. Незважаючи на суперечність Угоди Конституції України (частина сьома ст. 17 Конституції України не допускає на її території розташування іноземних військових баз), порушення законодавчої процедури при ухваленні Закону України «Про ратифікацію Угоди між Україною та Російською Федерацією з питань перебування Чорноморського флоту Російської Федерації на території України» від 27 квітня 2010 р. № 2153-VI, злагоджені дії Президента, Уряду та парламентської більшості призвели до укладення неконституційної угоди.

Парламент зберігає за собою роль важливого центру владного рішення, хоча більшість рішень, які голосуються з ініціативи (переважно, це неформальна ініціатива). І хоча рішення не є одностайними (із 224 ухвалених протягом 2010-го року законів лише 17 були підтримані всіма парламентськими фракціями; у 2010-му році представники фракції «Наша Україна — Народна самооборона» виступили «проти» 195 ухвалених у цілому законопроектів — цей найвищий відповідний показник серед фракцій. Представники фракції БЮТ також виявили свою незгоду зі значною кількістю законопроектів (156 голосувань «проти» ухвалених у цілому законопроектів) [1]), у цілому парламент на цьому етапі підтримує Президента і сприяє посиленню президентської влади. Принципово змінили структуру парламенту зміни до регламенту ВРУ, відповідно до яких коаліція повинна складатись із депутатів, а не з фракцій. Це призвело до першої хвилі переходу депутатів у провладну парламентську коаліцію (фракції, що орієнтувались на президента і його партію). Друга хвиля відбулася у вересні 2010 р., коли було оголошено про виключення з фракції БЮТ 28 народних депутатів, які раніше підтримували коаліцію під час голосувань. На 23 вересня 2010 р. Кількість членів фракції БЮТ налічувала вже 124 депутати. Це у свою чергу значно вплинуло на одностайність голосувань фракції БЮТ [3].

У зв’язку з тим, що система рішень, прийнятих парламентом, не змогла зняти домінуючих проблем у суспільстві, рівень довіри населення до цього органу різко знизився. За період з вересня 2010 р. по лютий 2011 р. рівень довіри до Верховної Ради України скоротився на 2,7%.

Структура Верховної Ради сьомого скликання, обраної в результатів виборів 2012 р., змінилася  Зміни сталися через зміни електоральних симпатій виборів, а також через зміну виборчого законодавства (вибори відбувалися за пропорційно-мажоритарною виборчою системою, у 2007 р. вибори до Верховної Ради відбулися на пропорційній основі). У результаті, фракційна структура Верховної Ради виглядає так (табл.2).

Як бачимо, у Верховній Раді з’явилися дві нові політичні сили: партія «УДАР» та «Свобода». Вони зайняли місце в опозиції парламенту, однак займають власну нішу та навіть демонструють власні спроби формування та впливу на порядок денний: Свобода — питання історичного минулого, УДАР — персональне голосування у Верховній Раді. Однак фактично центрами прийняття владних рішень є Фракція Партії регіонів, яка представлена 208 депутатами, для голосування потрібного рішення вони можуть «залучати» голоси КПУ або ж позафракційних депутатів, і цього буде досить для прийняття рішення.

Парламент поступово також втрачає роль вето-гравця, оскільки виступає на боці президента. Після виборів у 2012 р. роль вето-гравців взяли на себе представники політичної опозиції. Однак дії, коли вони вдаються до блокування та неприйняття рішень, які не прописані в Конституції, блокують роботу сесії Верховної Ради. Отже, парламент перетворюється на неефективний центр прийняття рішень: за першу сесію депутати працювали лише 17 днів, всі інші — тривало блокування.

Загалом можна говорити про те, що рішення, які були ухвалені Верховною Радою, стосувались тих питань, вирішення яких сприятиме підвищенню авторитету провладних партій. Гострі суспільні проблеми не вирішувались. Навпаки, ухвалення закону про прийняття нового податкового кодексу викликали хвилю незадоволення у певних прошарках суспільства. Така робота парламенту у свою чергу може призвести до зміни у структурі цього органу. Останні політичні кризи, постійне блокування трибуни Верховної Ради, а також виїзне засідання — все це призводить до втрати авторитету парламенту. Таким чином, діючий парламент не є стабільним, що впливає і на загальний стан функціонування політичної системи суспільства.

Згідно з Конституцією України суб’єктами законодавчої ініціативи є: Президент, депутати, уряд. Власне такий вибір центрів впливу на найвищі правові норми є способом збалансувати політичні та управлінські рішення — політичні рішення, приватні та соціальні інтереси представлені через політичні партії та особи депутатів, управлінські — через уряд та Президента.

З відкритих джерел на сайті Верховної Ради України ми проаналізували порядок денний рішень 2-ї сесії шостого скликання та останній сесії цього ж скликання та 2-ї сесії сьомого скликання та останньої сесії цього ж скликання. Порядок денний — це проекти рішень, які плануються розглянути на засіданні Ради, саме з порядку денного видно, які центри прийняття владних рішень активно беруть участь у цьому.

Так, на другій сесії шостого скликання було заплановано розглянути 922 рішення. З них найбільша кількість законопроектів підготовані депутатами (84,2%). Уряд значно менше мав потребу у законодавчій діяльності, з ініціативи уряду парламент включив у порядок денний 124 рішення (13,4%). Президент В. Ющенко, як суб’єкт законодавчої ініціативи на цій сесії парламенту виступив лише двічі (0,2%). Також ініціативу виявляв Національний банк, з його ініціативи до порядку денного парламенту було включено 4 проекти рішення Депутати спільно з Президентом подали 13 законопроектів, уряд та Президент — 3 законопроекти.

В аналогічний період — 2-га сесія сьомого скликання депутатів Верховної Ради — центри подання та прийняття владних рішень дещо змінилися (див. рис. 3.3). Загалом кількість законопроектів зменшилися з 922 до 329, однак частка депутатських законопроекті зросла (з 84,2 до 87,8%). Кількість законопроектів з ініціативи уряду у відсотках зменшилася з 13,4 до 6,7%, хоча в абсолютних величинах відрізняється суттєво (22 законопроекти у 2012 р. порівняно зі 124 законопроектами у 2007 р.)

Так, на другій сесії сьомого скликання було заплановано розглянути 329 рішень. З них найбільша кількість законопроектів підготовані депутатами (87,8%). Другий показник іде з суттєвим відривом, і становить лише 6,7% і належить уряду, ще 1% рішень уряд підготував та подавав спільно з Президентом. 3,3% рішень були підготовані депутатами разом з Президентом. Президент виступив суб’єктом законодавчої ініціативи лише для 0,9% рішень.

Ситуація щодо внесення законопроектів різними центрами політичних рішень до парламенту суттєво не змінюється протягом інших сесій Верховної Ради. Частка законодавчої ініціативи з боку ствновить 12%. Частка законодавчих ініціатив з боку парламенту — становить 80%, приблизно 3% порядку денного формулюють депутати з президентом.

З огляду на аналіз порядку денного засідань сесій Верховної Ради, робимо висновок, що парламент як інститут владних рішень має значну частку власне політичних рішень — 80%, і близько 15% — рішень управлінських, які подані управлінським центрами рішень (уряд, президент). Однак такий аналіз необхідно здійснювати з урахуваннм контексту функціонування парламенту. Парламент 2007–2012 років існував в умовах політичної конкуренції, уряд очолювала Ю. Тимошенко, Президент — В. Ющенко, голова Верховної Ради — В. Литвин. При цьому, в парламенті існувало декілька центрів впливу, однак Партія регіонів та КПУ мали фактичну більшість. Ю. Ти мошенко для підтримки легітимності уряду, для управління державою необхідно було працювати з парламентом, тому рівень участі уряду у формуванні порядку денного парламенту становив близько 13%. Як відзначають дослідники Н. Александрова, І. Коліушко, період перебування при владі Кабінету Міністрів на чолі з Ю. Тимошенко спостерігається «сплеск» законодавчої ініціативи від урядовців. Ці ж дослідники відзначають позитивні зміни і щодо рішення Уряду про розподіл між членами Кабміну відповідальності за забезпечення взаємодії Кабінету Міністрів з комітетами і Верховною Радою та обов’язок міністрів призначати одного із своїх заступників відповідальним за координацію законотворчої роботи у міністерстві [5].

З приходом до влади Президента В. Януковича та після парламентських виборів 2012 р. Партія регіонів фактично очолила базові інститути державної влади: Президент, Кабінет Міністрів та Верховну Раду. Оскільки це досить монолітна сила, ані уряду, ані Президенту немає потреби формально вносити законопроекти до порядку денного, це з його неформальної подачі можуть зробити підконтрольні депутати. Тому вже на другій сесії ми бачимо, що частка законодавчої ініціативи уряду та Президента зменшується з 15 до 7% (майже вдвічі), хоча неформально порядок денний роботи парламенту формується винятково інститутом Президента. З огляду на зміни Конституції, Президент має повноваження формувати виконавчу гілку влади, має право законодавчої ініціативи і може накладати вето на рішення парламенту. За особою В. Януковича та його команди, Президент стає надзвичайно важливим політичним інститутом, центром владних рішень, що включає в себе і політичні, і управлінські функції.

На думку дослідника Х. Лінца, посилення ролі президента може спричинювати ряд недоліків та позитивів. Зокрема, щодо прийняття владних рішень, то президентська модель реалізації влади призводить до зниження партійної дисципліни, тривалості існування політичних урядів, хоча при цьому зменшується ймовірність появи сильних, незалежно мислячих членів уряду. У суспільствах, що є неоднорідними, не мають стійкої традиції спільних цінностей президентська модель політичної влади може бути небезпечною і призводити до розколів [3].

Протягом двадцятирічної діяльності парламенту актуальною залишається проблема підвищення якості законотворчої діяльності парламенту. Загальновідомо, що за кількісними показниками ухвалених законів ми досягли європейського рівня. А от щодо якості... 90% — це зміни та доповнення до вже діючих (у тому числі й нових) законів та закони про ратифікацію міжнародних договорів. У такій ситуації необхідно застосовувати «пакетний» («системний») підхід до законотворення. По суті, у більшості сфер економічної діяльності відсутні логічна завершеність, системність законодавчого забезпечення. Одним із негативних факторів законотворення є неврахування всіх реалій соціально-економічної ситуації в державі при розробленні та ухваленнні законів, суперечність їх Конституції та раніше ухваленим законам. Передусім необхідне запровадження засад плановості у діяльність Верховної Ради.

Суттєвим недоліком законодавчої сфери є те, що наявні нормативні фрагменти регулювання суспільних відносин або не мають внутрішнього органічного зв’язку, або застаріли. Необхідним є ефективне виконання законів, що неможливо без посилення парламентського контролю за діяльністю уряду (особливо міністерств та інших центральних органів виконавчої влади) і без співпраці уряду і парламенту.

Таким чином, діючий парламент не є стабільним, що впливає і на загальний стан функціонування політичної системи суспільства. У зв’язку з тим, що система рішень, прийнятих парламентом, не змогла зняти домінуючих проблем у суспільстві, рівень довіри населення до цього органу різко знизився.



Номер сторінки у виданні: 97

Повернутися до списку новин