Український науковий журнал

ОСВІТА РЕГІОНУ

ПОЛІТОЛОГІЯ ПСИХОЛОГІЯ КОМУНІКАЦІЇ

Університет "Україна"
Всеукраїнська асоціація політичних наук (ВАПН)

Політичне управління та публічна політика: співвідношення понять





               Лариса Дунаєва, доктор політичних наук, професор, директор Інституту інноваційної та післядипломної освіти Одеського національного університету імені І. І. Мечникова

УДК 346.232

 

У статті аналізуються поняття «політичне управління» та «публічна політика», їх загальні риси і відмінності у політичному просторі, обґрунтовується, що управління як «governance» виявляється більш всеохоплюючим феноменом, оскільки передбачає не тільки урядові структури, а й неформальні та недержавні механізми.

Ключові слова: політичне управління, публічна політика, політична відповідальність, публічний сектор, менеджмент, корпоративне управління.

 

В статье анализируются понятие «политическое управление» и «публичная политика», их общие черты и отличия в политическом пространстве, обосновывается, что управление как «governance» оказывается более всеобъемлющим феноменом, поскольку предусматривает не только правительственныe структуры, но и неформальные и негосударственные механизмы.

Ключевые слова: политическое управление, публичная политика, политическая ответственность, публичный сектор, менеджмент, корпоративное управление.

 

In the article a concept «Political management» and «public policy», their general lines and differences are analysed in political space, grounded, that management as «governance» are more all - embracing phenomenon, as foresees not only governmental structures but also informal and non - state mechanisms.

Key words: political management, public policy, political responsibility, public sector, management, corporate management.

 

На сьогодні в межах політичної теорії не існує чіткої позиції щодо визначення меж політичного управління та публічної політики. Є різні точки зору з цього приводу. В. Вільсон, наприклад, наполягав на введенні чіткого розділення цих понять на практиці, вважаючи, що «ефективне та неупереджене управління є невід'ємною частиною повноважної публічної політики» [Цит. за: 1, 84]. З ним не погоджуються Г. Гайден та Т. Хьюз, які вважають, що на практиці «управління» не можна вважати відділеною й підпорядкованою сферою діяльності: можна знайти політиків, які виконують адміністративні обов'язки, та адміністраторів, які беруть на себе політичну відповідальність». Саме тому Т. Хьюз вважає, розділення цих двох категорій «міфом».

Не можна не погодитися з Т. Хьюзом та Я. Яновим, які вважають, що сучасність так вплинула на перебіг політичних подій, що фактично з практики сфера публічної політики майже відсторонилася, поступаючись політичному управлінню. На їхню думку, це відбулося ще й через появу та утвердження управлінських теорій та зокрема менеджменту, який раніше асоціювався з приватним сектором, але нині все частіше застосовується в публічному контексті. Т. Хьюз доводить, що відбулася «трансформація публічного сектора в розвинених країнах, яка стерла традиційні відмінності між публічною політикою та політичним управлінням. Тоді як державні службовці здійснюють

політику, сформовану іншими... замість того, щоб просто виконувати вказівки, державний

менеджер зосереджується на досягненні результатів та бере на себе відповідальність за це» [Цит. за: 1, 85].

Згідно із сучасними трактуваннями державного менеджменту, зокрема концепції Д. Еллісона, до функцій головного менеджменту належать: стратегія (встановлення цілей та розробка плану їх досягнення), управління внутрішніми компонентами (мається на увазі - власними працівниками) і управління зовнішніми складовими (іншими частинами своєї організації, пресою й громадськими органами) [Див.: 1, 85]. У цьому контексті публічна політика повністю поступається політичному управлінню.

За останнє десятиліття, на думку Р. Роудса, з'являлися та зникали новомодні слова та терміни для визначення політичного управління в межах наукових досліджень західних політологів. По - перше, вони відрізняють між собою англійські терміни «management» та «governance». В перекладі обидва слова означають управління, однак, політичне управління визначається лише терміном «governance». Навіть поверховий розгляд цього поняття доводить, що термін управління в сенсі «governance» має декілька тлумачень.

Сучасне використання цього терміна не передбачає, що термін управління як «governance» та уряд як «goverment» - синоніми. Більш того, управління як «governance» виступає для демонстрації змін традиційного значення терміна управління через урядові структури - «goverment». Передбачається, що новий термін спроможний буде охарактеризувати новий процес управління або мінливий стан права, а також новий метод управління в суспільстві. Дж. Розенау вважає, що управління (government) як уряд належить до «діяльності, яка здійснюється офіційною владою», тоді як управління в сенсі «governance» належать до діяльності, що спирається на спільні, загальні цілі. Тому управління як «governance» виявляється більш всеохоплюючим феноменом, оскільки передбачає не тільки урядові структури, а й неформальні та недержавні механізми.

Проаналізуємо еволюцію тлумачень терміна управління як «governance», оскільки це допоможе з'ясувати, що саме розуміють зараз під терміном «політичне управління». На думку Р. Роудса, існує щонайменше шість різних контекстів використання терміна управління як «governance»:

- як мінімум втручання держави;

- як корпоративне управління;

- як новий державний менеджмент;

- як «добре управління»;

- як соціо - кібернетична система;

- як мережа, яка самоорганізується [Цит. за: 2, 52].

Використання терміна управління (governance) як мінімуму втручання держави перевизначає ступінь та форму державного втручання, застосування ринкових та квазіринкових механізмів надання державних послуг. Таке тлумачення актуалізується під час необхідності скорочення державних видатків шляхом приватизації. Внаслідок приватизації основна функція управління - регулювання - заміщується передачею у власність як пріоритетною формою державного втручання. В результаті уряд створює десять нових структур управління. Як зазначає С. Стоукер, «якими б не були практичні результати реформи, ідеологічні вподобання при цьому звучать переконливо та досить часто. Термін управління як «governance» дозволяє приховати ці вподобання, іншими словами, служить однією з форм політичної риторики» [Цит. за: 2, 54].

Управління (governance) як корпоративне управління було привнесено до політичних наук зі сфери економіки. Адаптоване до державного сектора визначення корпоративного політичного управління має приблизно такий вигляд: «Розвиток таких форм, як обов'язковий конкурентний тендер, створення дискретних бізнес - об'єднань всередині одного сектора ринку та взагалі введення комерційного стилю управління створює іншу культуру та середовище, яке передбачає відмову від традиційної етики державних служб і таких цінностей як незацікавленість у результатах роботи та контролі» [2, 54 - 55].

Концепція управління (governance) як нового державного менеджменту співвідноситься з розвитком двох напрямків - менеджеризму та нової інституціональної економіки. Менеджеризм передбачає перенесення методів управління з приватного сектора в державний, а нова інституціональна економіка - впровадження стимулюючих структур, як, наприклад, ринкова конкуренція щодо надання державних послуг. Вона втілюється у скороченні бюрократії, впровадженні значної конкуренції серед служб через розвиток аутсортингу, квазіринків та уваги до потреб громадян. До 1988 року менеджеризм був домінуючим методом управління в провідних країнах Заходу, а з 1988 року стали більш поширеними ідеї нової інституціональної економіки.

Ідея «доброго управління» (good governance) в останній час досить часто використовується у виступах представників Всесвітнього банку щодо формування політики кредитування країн «третього світу». Для Всесвітнього банку управління як governance є «прикладом політичної влади управляти питаннями загальнодержавної політики». Термін «управління» в сенсі «governance» трансформується у «добре управління» та включає: «..ефективні державні служби, незалежну судову систему та правову основу для підписання контрактів, підзвітність адміністрації в розпорядженні державними фордами, незалежний аудит роботи державних структур, відповідальність органів законодавчої влади, повагу до закону та прав людини на всіх рівнях урядових структур, існування багатопартійності та вільної преси» [Цит. за: 2, 57].

Л. Лефтуїч виділяє три основні напрямки використання концепції «доброго управління»: систематичне, політичне та адміністративне. Систематичне використання терміна «управління» як governance ширше, ніж категорія «уряд» і охоплює всі питання перерозподілу внутрішніх та зовнішніх, політичних і економічних ресурсів. Політичне застосування даного терміна передбачає те, що «держава володіє легітимністю та владними повноваженнями, які надані їй згідно з демократичним мандатом». Адміністративне вживання терміна належить до ефективності, відкритості, підзвітності та аудиту державних служб, передбачає бюрократичну компетентність брати участь у розробці дизайну та реалізації відповідних політик та їх менеджування в різних державних структурах [Див.: 3]. В цілому, «добре управління» (good governance) поєднує принципи нового державного управління з просуванням ідей ліберальної демократії.

Концепція управління як соціокібернетичної системи може бути представлена як «...взірець або структура, яка виникає в соціально - політичній системі як «спільний» результат взаємопов'язаних зусиль всіх акторів, включених в процес управління. Цей взірець не може бути зведеним до одного актора чи окремої групи акторів» [Цит. за: 2, 258]. Іншими словами, результати політичних рішень не є продуктом діяльності тільки центрального органу управління - уряду. Йому доводиться взаємодіяти з органами місцевого самоврядування, охорони здоров'я, громадськими організаціями, підприємствами приватного сектора тощо.

Д. Куймен вважає, що управління сьогодні є результатом соціально - політично - адміністративного втручання та взаємодій, а існуючий порядок у політичній сфері не продиктований згори, а виникає в процесі переговорів між представниками різних структур. «Ці взаємодії ґрунтуються на визнанні взаємозалежності. Не існує єдиного актора, державного або приватного, який володіє всіма знаннями та інформацією, що необхідні для розв'язання комплексу існуючих проблем. Жоден з акторів не володіє достатнім цілісним уявленням для ефективного впровадження необхідних методів управління. Жоден з акторів не володіє достатнім потенціалом бути головним, домінувати в кожній з управлінських моделей» [Цит. за: 2, 4].

Таким чином, сучасні концепції управління, особливо соціо - кібернетична, все більше свідчать про те, що всі актори соціально - політичного процесу відчувають взаємозалежність. Замість того, щоб сподіватися на державу або ринок, соціополітичне управління зорієнтоване на створення взірців взаємодії, в яких політична та традиційно ієрархічна система управління і соціальна самоорганізація стають компліментарними. Відповідальність та підзвітність розповсюджується на всіх державних і приватних акторів.

Уряд не є більше основною структурою політичного управління. Політична система сильно диференційована. За висловом Н. Лумана, ми живемо в «суспільстві без центру» або в поліцентричній державі. Завдання уряду полягають в наданні можливостей соціально - політичних взаємодій, стимулюванні множинних та різноманітних механізмів розв'язання проблем та розподілу послуг між декількома акторами. Такі нові приклади взаємодій існують, наприклад, у само- або співрегулюючих системах державно - приватного партнерства, кооперативного управління і сумісної підприємницької діяльності.

Підкреслимо, що така концепція управління не зводиться до рівня окремої держави провідного західного капіталізму, а поширюється на весь світ. На думку Р. Роудса, можна говорити про сучасне управління як про «механізми регулювання, які функціонують ефективно в певній політичній сфері, навіть якщо вони не наділені таким правом з боку офіційної влади» [2, 59].

Соціо - кібернетичний підхід відмічає обмеження централізованого методу управління, наголошуючи на тому, що більше не існує однієї незалежної структури управління. На її місці з'явилася множина акторів, які спеціалізуються в кожній політичній сфері. Стала реальною взаємозалежність між різними соціальними, політичними та адміністративними акторами. З'явилося усвідомлення спільних цілей, стали прозорими межі між державним, приватним та громадським секторами. З'явилися нові форми діяльності, види втручання та контролю служб.

Найсучаснішою в межах політичних наук вважається концепція нового методу управління (governance) як мережі, яка самоорганізується. Структура більшості урядів та систем управління західними державами була трансформована з урядових структур управління в систему місцевого самоврядування, яка вміщує складний перелік організацій, що виникли з державного та приватного секторів. Міжорганізаційні взаємини характеризують спосіб функціонування політичних систем провідних країн світу, а мережі як їх модель перетворюються поступово в домінантну модель управління державою. Мережі являють собою високорозвинуту форму соціальної координації та управління міжорганізаційними зв'язками, які альтернативні гібриду ринку та структури й здатні подолати бар'єри державного, приватного та недержавного секторів.

Держави з федеральною структурою влади, на думку Р. Роудса, швидше оцінили вагомість мережевого менеджменту, однак, мережі виявляються загальною характеристикою всіх західних суспільств, зокрема й унітарних. Один із сучасних дослідників політичних систем К. Кікерт взагалі визначає державний менеджмент як управління (governance), «комплекс міжорганізаційних мереж». Важливо пам'ятати, що в такому сенсі доцільно говорити про само організаційний характер мереж. Отже, самоорганізація означає, що мережі виявляються автономними і такими, що самоуправляються.

К. Кікерт описує справи у мережевих системах управління як «governance»: «контролююча діяльність уряду обмежена за багатьма параметрами: нестача легітимності, складність політичних процесів, складність та велика кількість інститутів, які залучені в політичний процес тощо. Уряд є тільки одним із багатьох акторів, які впливають на події в політичній системі, але не володіє достатньою владою чинити вплив на інших акторів. Інші соціальні інститути виявляються здебільшого автономними. Вони не контролюються жодним з акторів, навіть центральним урядом. Вони переважно контролюють самі себе. Автономія не тільки передбачає свободу, вона також передбачає й відповідальність. Автономні системи володіють більшим ступенем свободи в самоорганізації. Переривання регулювання - можливість для уряду перейти до управління на відстані, намагання перейти до меншого прямого регулювання та контролю уряду і до більшої автономії та саморегулювання соціальних інститутів» [Цит. за: 2, 275]. Тобто, інтегровані мережі опираються урядовому втручанню та управлінню, розвивають власну політику та формують своє навколишнє середовище.

Отже, політичне управління найбільш чітко визначається через англомовне слово «governance», яке має багато значень, шість з яких автор роботи, погоджуючись цілком з Р. Роудсом, визначила як пріоритетні і проаналізувала вище. Наголосимо, що будь - які конструкти створюються з певною долею умовності, але на їх основі можна вивести певну усереднену концепцію, яка б відповідала сучасним вимогам суспільного життя більшості країн світу та України зокрема. На думку Р. Роудса, в якості такого концепту можна навести приклад моделі управління, яка поєднує елементи управління як мінімального втручання держави, соціо - кібернетичної системи та мережі, яка самоорганізується. На його думку, така інтерпретація політичного управління повинна відповідати певним вимогам:

1. Взаємозалежність між організаціями, участь в управлінні як державних, так і недержавних структур. Зміни кордонів держави призвели до зміни та розмитості меж між державним, приватним та недержавним секторами.

2. Триваючі взаємодії між учасниками мережі обумовлені потребами в обміні ресурсами та узгодженні спільних цілей.

3. Подібні ігрові форми взаємодії передбачають довіру та згоду про ухвалення правил гри між учасниками мережі.

4. Значний ступінь автономії від держави. Мережі не є підзвітними державі. Вони є такими, які самоорганізуються. Однак, незважаючи на те, що держава не займає позицію суверена, вона може опосередковано намагатися управляти мережами [Див.: 2, 62-63].

Отже, управління в стилі «governance» релевантне більшості провідних європейських політичних систем, оскільки міжорганізаційні мережі, які схильні до самоорганізації, стали частиною самої політичної системи та невід'ємною складовою сучасної держави. Однак, поширення міжорганізаційних мереж у політичній практиці породило виклики самому управлінню. Як зазначає К. Кеттл, впровадження мережевих відносин у процес надання громадських послуг позначився на державних управлінських структурах, знижуючи їх позиції в управлінському процесі. Деякі автори таку зміну ролі влади та уряду зокрема називають «спустошенням, або вихолощуванням держави». «Передача забезпечення числа послуг від державних структур приватним акторам сприяло дивному стану речей, оскільки державні структури опинилися нагорі піраміди зі складною системою відносин між державою та приватним сектором, яку вони уявляють лише в загальних рисах» [Цит. за: 2, 206].

Таким чином, на основі вищенаведеного можна зробити такі висновки.

По - перше, управління є особливою соціальною функцією, яка виникає з потреб самого суспільства як складної системи, схильної до саморегуляції, і супроводжує всю історію розвитку суспільства, набуваючи політичного змісту й відповідних державних форм у соціально розшарованому суспільстві. Кожному типу соціальної організації, кожному конкретно - історичному суспільству притаманні свій зміст, свої специфічні процеси, форми і методи управління.

По - друге, зміст управління як соціальної функції виявляється в організуючій діяльності, що досягається шляхом об'єднання, узгодження, регулювання, координації і контролю. Тому управління - це не механічне об'єднання зусиль людей, а приведення їх до системи з якісно новими властивостями. Влада в даному разі виступає як функціональна властивість, іманентна якість соціальної організації, що реалізується через соціальне управління. Це означає, що управління у царині суспільних відносин має здійснюватися на основі підпорядкованості та єдності волі учасників спільної діяльності. Сукупна воля підпорядковує собі індивідуальні волі, владарюючий накидає свою волю підвладному, здійснюючи керівництво діями і вчинками індивідів, тобто управління людьми.

По - третє, соціальне управління формує певний порядок діяльності тієї чи іншої спільноти. Його основне завдання - розробка таких норм діяльності, за допомогою яких люди успішно перетворюють світ відповідно до своїх інтересів. За умов суспільного розподілу праці управління здійснюється спеціальними людьми - професійними управлінцями (організаторами, керівниками, менеджерами).

По - четверте, соціальне управління має ідеальну (духовну) природу. Це пов'язане з тим, що в якості специфічної форми діяльності воно розробляє ідеальні (духовні) програми, у відповідності до яких будується життя людей. Будучи особливою галуззю духовного виробництва, соціальне управління є функцією специфічних духовних організацій, що виступають у ролі органів соціального управління (державних, партійних, профспілкових, молодіжних тощо). І хоча діяльність суспільства в цілому має матеріальну природу, управління ним носить ідеальний характер.

По - п'яте, управління може мати неполітичний та політичний характер. Неполітична форма соціального управління притаманна первинному суспільству. Політичне ж управління є атрибутом зрілих суспільств та спрямовано, перш за все, на впорядкування відносин між спільнотами і соціальними групами, а також націями та державними інститутами.

По - шосте, в сучасному суспільстві соціальне управління пов'язане з політикою. Але не управління є відносно самостійним утворенням політики, а навпаки, політичне управління виявляється необхідною формою соціального управління. Для визначення політичного управління в межах сучасної науки використовують різні терміни, зокрема «management» та «governance», але саме останнє найбільш відповідає дійсності, оскільки належить до діяльності, що спирається на спільні, загальні цілі. Тому управління як «governance» виявляється більш всеохоплюючим феноменом, оскільки передбачає не тільки урядові структури, а й неформальні і недержавні механізми.

По - сьоме, в межах розгляду змісту та форм політичного управління на сьогодні виділяють щонайменше шість його концепцій, серед яких найбільш поширеними і такими, що відповідають сучасним вимогам суспільного розвитку та глобалізаційним викликам є концепції управління як соціо - кібернетичної системи та управління як міжорганізаційних мереж, що саморегулюються. За такого підходу управління є результатом соціально - політично - адміністративного втручання та взаємодій, а існуючий порядок у політичній сфері не продиктований згори, а виникає в процесі переговорів між представниками різних структур. Ці взаємодії ґрунтуються на визнанні взаємозалежності, в них не існує єдиного актора, державного або приватного, який володіє всіма знаннями та інформацією, необхідними для розв'язання комплексу існуючих проблем.

По - восьме, такий підхід до визначення політичного управління чітко окреслює різницю між державним управлінням та політичним управлінням. Останнє є більш широким поняттям, оскільки вміщує в себе державне управління та громадянське суспільство, приватний сектор тощо.

По - дев'яте, в сучасній концепції політичного управління як міжорганізаційних мереж, що саморегулюються, змінюється місце і роль уряду як провідного актора державної влади. Уряд не є більше основною структурою політичного управління. Політична система сильно диференційована. Завдання уряду полягають у наданні можливостей соціально - політичних взаємодій, стимулюванні множинних та різноманітних механізмів розв'язання проблем і розподілу послуг між декількома акторами. По - десяте, сучасні провідні країни Заходу, які вже мають значний досвід політичного управління в умовах демократичного розвитку, свідчать про те, що в чистому вигляді не існує жодної з концепцій політичного управління. Кожна країна розробляє свій варіант політичного управління, але теоретично можна уявити певну універсальну модель, концепт, який би вміщував усі переваги найкращих досвідів політичного управління.

В якості такого концепту можна навести приклад моделі управління, розроблену Р. Роудсом, яка поєднує елементи управління як мінімального втручання держави, соціо - кібернетичної системи та мережі, яка самоорганізується. Така інтерпретація політичного управління враховує взаємозалежність між організаціями, участь в управлінні як державних, так і недержавних структур, а взаємодії між учасниками мережі обумовлені потребами в обміні ресурсами та узгодженні спільних цілей і ґрунтуються на довірі та дотриманні спільних правил гри.



Номер сторінки у виданні: 58

Повернутися до списку новин