Український науковий журнал

ОСВІТА РЕГІОНУ

ПОЛІТОЛОГІЯ ПСИХОЛОГІЯ КОМУНІКАЦІЇ

Університет "Україна"
Всеукраїнська асоціація політичних наук (ВАПН)

Особливості регламентації організаційної структури політичних партій





Ольга Погребенник, аспірантка кафедри політології філософського факультету

Київського національного університету імені Тараса Шевченка

УДК 329 - 028.42(075.8)

 

У статті розкривається зміст поняття «організаційної будови політичних партій», а також

особливості її політико - правової регламентації. Розглянуто питання, щодо особливості

регламентації організаційної структури українських політичних партій.

 

Ключові слова: організаційна будова, інституціоналізація, статутні органи, принципи організаційної діяльності, структура партії, членство.

 

Становлення і розвиток політичних партій зумовили необхідність у регламентації елементів їх організаційної будови. Безпосередньою метою такого правового регулювання є посилення внутрішньої єдності політичних партій. Тривалий час проблемі організаційної будови політичних партій учені приділяли недостатньо уваги. Сучасні ж реалії, зокрема підвищення ролі партій у політичній системі суспільства, зумовлюють зростання інтересу до проблеми як самих політичних партій, так і до регулювання їх організаційної будови.

Разом з тим правове регулювання виступає важливим практичним інструментом, за допомогою якого можливе стимулювання розвитку та вдосконалення політичних партій. Невіддільним предметом такого впливу виступають внутрішньоорганізаційні відносини загалом і організаційна структура зокрема.

Основні наукові пошуки з означеної проблеми, як правило, мали загальний характер. Особливості регламентації організаційної структури розглядались у контексті правової інституціоналізації політичних партій загалом. Дослідження у цьому напрямі проводилися багатьма вітчизняними та зарубіжними дослідниками, серед яких: С. Бабикіна, Л. Гонюкова, К. Джанда, К. Дикань, Т. Донаван, А. Зельницький, М. Корнєв, В. Ляпаєва, В. Мейтус, М. Обушний, Л. Олівер, М. Примуш, П. Удовенко, Ф. Фошер_Кінг, Д. Хенінг, П. С. Херрнсон, Т. Цвартц, Ю. Швед, Ю. Юдін та ін.

Дослідження перелічених науковців щодо проблеми організаційної структури політичних партій, як правило, носять або загальний характер, або є вузьконаправленими. Так, у загальних дослідженнях регламентація організаційної структури розглядається в контексті інституціоналізації політичних партій загалом (Ю. Юдін, М. Обушний, М. Примуш та ін.). Вузьконаправлений характер, наприклад, носять дослідження, проведені А. Реманюком та Ю. Шведою, які стосуються ролі організаційної структури у фінансовій діяльності політичних партій, дослідження Ф. Фошер - Кінг присвячено колегіальним представницьким органам тощо.

Таким чином, метою цієї статті є розкриття особливостей регламентації організаційної будови політичних партій зарубіжних країн і України - як одного з напрямів їх інституціоналізації.

Регламентацію організаційної структури політичних партій не слід зводити лише до вимог, встановлених нормативно - правовими актами органів державної влади (так званого публічного права). Іншим джерелом регулювання організаційної будови політичних партій виступає їх власна корпоративна нормотворчість, стосовно якої законодавство є визначальним. Отже, при дослідженні правового регулювання організаційної будови політичних партій слід звернути увагу на подвійність його природи: норми публічного права - це зовнішня регламентація (цивільне, адміністративне, конституційне право тощо) і норми приватного права - внутрішнє регулювання (корпоративне право).

До норм приватного права, що регулюють організаційну будову будь_якої політичної партії, насамперед належить її статут. Поряд із ним документами організаційно_регуляторного характеру можуть виступати рішення вищестоящих органів політичної партії, затверджені ними положення. Іноді така регламентація має місце у програмах, маніфестах, деклараціях тощо. Зовнішнє ж регулювання є визначальним стосовно внутрішнього; більше того, політичним партіям за допомогою корпоративних норм дозволено регулювати те, що не заборонено законом і те, що прямо вказано, як таке, що має бути врегульовано.

Так, п. 2 статті 8 Закону України «Про політичні партії в Україні» встановлює, що статут політичної партії має містити перелік статутних органів, порядок їх утворення, повноваження та термін обрання. Окрім спеціального закону, важливим джерелом зовнішнього регулювання організаційної будови політичних партій є підзаконні нормативно - правові акти органів державної влади, на яких покладено повноваження щодо здійснення реєстрації партій. Наприклад, Наказ Міністерства юстиції України від 4 квітня 2005 р. № 26/5 «Про затвердження форм заяв про реєстрацію політичної партії та її структурних утворень, форми відомостей про склад керівних органів політичної партії». Таким чином, зовнішнє регулювання організаційної будови політичних партій здійснюється політико - правовими нормами: Конституції (носять загально - орієнтуючий характер); законодавства у сфері адміністративних, цивільних та господарських правовідносин; спеціального закону про політичні партії; підзаконних нормативно - правових актів органів державної влади, органів місцевого самоврядування.

За ступенем правової регламентації організаційної будови політичних партій, усі закони про політичні партії можна поділити на дві основні групи. Першу групу становлять нормативно_правові акти, що носять детально регламентуючий характер. До їх числа належать закони Анголи, Бразилії, ФРН, Кабо - Верде, Португалії, Уругваю. Ю. А. Юдін сюди ж відносить і виборчі закони деяких зі штатів США. У більшості з вище зазначених країн правова регламентація доходить до того, що закон являє собою практично типовий статут партії. Виборчі закони деяких із штатів США встановлюють не лише терміни проведення партійних зборів, а й їх регламенти. Як правило, до країн цієї групи належать або держави, в яких колись існувала однопартійність (ФРН), або ті, що впроваджують жорсткі заходи з метою запобігання утворенню однопартійності чи стимулювання до зменшення кількості політичних партій в умовах атомізованої системи. До другої групи належать закони загально - орієнтуючиго характеру (Бенін, Італія, Туніс, Туреччина тощо). Їх зміст переважно зводиться до вимог загального характеру, наприклад, до принципів демократизму і виборності в партійній організації. Як правило закріплюються в загальному порядку прийняття і зміст статуту, вимоги щодо членства тощо.

Політико - правова регламентація організаційної будови політичних партій включає в себе регулювання таких питань: по - перше, це принципи організаційної діяльності, покладені в основу будь_якого громадського утворення тієї чи іншої країни; по - друге, це сама структура партії, порядок формування і компетенція керівних органів; по - третє, це відносини з організаціями, які є структурними відгалуженнями (наприклад, молодіжне крило, що часто функціонує  вигляді окремої громадської організації) чи організації, які пристають до партії; і насамкінець, членство в партії, що є докладно регламентованим у законодавстві багатьох країн.

Важливу роль у політико - правовому регулюванні організаційної будови політичних партій відіграють принципи організаційної діяльності. Вони головним чином закріплені в конституціях і дублюються партійними документами установчого характеру. Такі принципи становлять засадничі положення, що визначають характер організаційної будови політичних партій. До найпоширеніших з - поміж них належать: принцип демократизму внутрішньо - організаційних відносин, виборності посад, колегіальності, представництва.

Юридична практика переважної більшості держав у своїх нормативно_правових актах в основу організаційної структури партій кладе принцип територіальної побудови. Інакше кажучи, забороняється створення партійних структур на основі виробничого принципу: ланок (рос. ячеєк, фр. les cellules du Parti), що функціонують у трудових колективах. У країнах колишнього соціалістичного табору, де комуністична партія будувалася на виробничій основі, забороняється створення структурних підрозділів у трудових колективах. Однак територіальний принцип, як зазначає Ю. А. Юдін, «прямо не формулюється, а мається на увазі в положеннях, що належать до організаційної структури партії. Зазвичай в них мова йде лише про територіальні партійні організації та їх органи (наприклад, бразильський і мексиканський закони вказують на національні, штатні, муніципальні, окружні організації)» [1, с. 137-138]. Такий територіальний принцип насамперед орієнтує партію на загальнонаціональне представництво.

У багатьох державах закон про політичні партії прямо вказує на загальнодержавний (загальнонаціональний) статус даних політичних організацій, що становить собою принцип представництва. У таких випадках закріплюється пропорційне територіальне представництво і, до того ж, забороняється створення партій за расовою, національною, статевою, професійною основами. Таким чином, держава страхує себе від розпалювання расових, етнічних, тендерних чи професійних протиріч. Найчастіше ці заборонні норми можна знайти в законодавстві багатонаціональних держав, країн з федеративною формою устрою.

З метою забезпечення територіального принципу побудови партій, ст. 11 Закону України «Про політичні партії» зобов'язує партію протягом шести місяців із дня реєстрації забезпечити утворення та легалізацію своїх обласних, міських і районних організацій у більшості областей України, містах Києві і Севастополі та в Автономній Республіці Крим. Політична партія, як і її обласні організації, зареєстровані відповідно до Закону, є юридичними особами. Останні ж, згідно зі ст. 95 Цивільного кодексу України, можуть мати свої філії та представництва, що не є юридичними особами, наділяються майном юридичної особи, що їх створила, функціонують на підставі затвердженого нею положення. Керівники філій і представництв призначаються і діють на підставі виданої довіреності.

Закон України «Про політичні партії» не забороняє створення таких структурних підрозділів, які за своєю суттю суперечать вище перерахованим принципам організаційної діяльності. У даному разі ця прогалина у законодавстві для свого вирішення дає можливість використовувати аналогії права - застосовувати закон, що регулює схожі відносини при вирішенні конкретної справи. Вище зазначена прогалина, яка є проявом низького рівня правової культури, насправді відображає характер внутрішньопартійних відносин в Україні. Таким чином, первинні осередки є не ідейними рушіями, а виконавчими представниками і не просто політичних партії, а насамперед певних груп інтересів.

У нормативно - правових актах багатьох зарубіжних держав теж приділено значну увагу структурі територіальної побудови політичних партій. Законодавство, як правило, зобов'язує політичну партію утворювати в більшості адміністративних одиниць країни власні територіальні структурні відділення: місцеві організації і первинні осередки. Так, у Статуті Демократичної партії Сполучених Штатів Америки вказується, що партія становить союз (коаліцію) організацій, що утворюють три рівні (кожен з яких може називатись і насправді є Демократичною партією) - це національний (Національний Демократичний Комітет), штатний або рівень суб'єкта федерації (Демократична партія Техасу) та окружний (округ - адміністративний підрозділ штатів США). На відміну від більшості країн романо - германської правової системи, політичні партії англо_саксонської - загалом і США, як її представника, зокрема, є децентралізованими, а їх структурні організації - більш незалежними.

Правляча партія Франції «Союз за народний рух», функціонує теж на основі територіального принципу, її місцеві організації утворені на рівні департаментів. Проте, відповідно до статуту партії, один з її центральних органів - Політичне Бюро - проводить партійно - агітаційну роботу за соціально - професійною ознакою на загальнонаціональному рівні, що також охоплює навчальні заклади та простір Інтернет - мережі.

Верхівку партійної вертикалі становить система вищих центральних органів партії. У більшості держав її складають керівні та контрольно - ревізійні органи. Законодавство чітко вказує на верховенство колегіального, представницького, демократичного органу в структурі органів політичної партії. Так, після утворення політичної партії, що фактично відбувається на установчому з'їзді, де затверджується її статут і програма, обираються вищі центральні органи партії, верховним стає колегіальний орган (з'їзд, конференція, конгрес, конвент, асамблея тощо). Часто у законодавстві дається короткий опис його основних повноважень: прийняття і внесення змін до статуту; обрання вищих партійних органів, голови; вирішення долі партії - її ліквідації, реорганізації, злиття, блокування. Встановлюється певна регулярність скликання цього органу.

Крім того, статути багатьох політичних партій передбачають утворення таких органів як вищого координаційного (політична рада, координаційна рада, центральний комітет, центральний провід) та вищого виконавчого (президія, політбюро, політвиконком). Перший здійснює координаційну діяльність між з'їздами партії. Зокрема, до його повноважень, як правило, належить формування бюджету партії; розподіл та використання майна і коштів; координація дій вищого виконавчого органу, партійної фракції у парламенті (за наявності такої) тощо. Вищий виконавчий орган політичної партії здійснює керівництво поточною діяльністю в період між пленарними засіданнями політради, організовує виконання рішень з'їзду та вищого координаційного органу, координує діяльність місцевих організацій. Очолює вищі координаційний та виконавчий органи, як правило, голова партії, який є вищою посадовою особою організації.

Головним завданням контрольно - ревізійних органів політичної партії є нагляд за правомірністю дій керівних органів, раціональним використанням ними коштів організації. У світовій практиці можна виділити два типи таких онтрольно_ревізійних організацій політичних партій.

По - перше, це найпростіші за своєю структурою контрольно_ревізійні органи організаційної вертикалі. На вищій сходинці такого типу стоїть загальнодержавний орган - як правило, це центральна (національна, федеральна, тощо) контрольно_ревізійна комісія, якій підпорядковуються місцеві контрольно - ревізійні комісії, створені за територіальним принципом. Ці органи, як правило, обираються вищим колегіальним органом (З'їздом) терміном на 2-3 роки.

По - друге, це складний тип органів, що складається з кількох за напрямами спеціалізованих вищих контрольно_ревізійних комісій, які для здійснення своїх функцій формують власний апарат з представництвом у місцевих організаціях. Так контрольні органи французької партії «Союз за народний рух» складаються з чотирьох комітетів: організації та контролю електоральних процесів; національного використання; постійний комітет з питань статуту; внутрішнього регламенту; контролю фінансових витрат.

Важливою для реалізації принципу організаційного демократизму є закріплення законодавцем виборності всіх керівних органів і партійних посадовців. Так, законодавство часто висуває вимоги до претендентів на керівні посади: набуття громадянства шляхом філіації (за так званим правом ґрунту чи правом крові), а якщо воно набуте іншим шляхом, то володіння ним протягом певного встановленого часу. Як правило такий строк становить 10 років (Ангола, Бенін, Туніс, Туреччина). Більш високий віковий ценз на Мадагаскарі - 21 рік, в Алжирі, Конго - 25 років.

У деяких державах до вищих керівних органів партії можуть бути обрані лише ті особи, які відповідають законодавчо встановленим вимогам для обрання до парламенту чи зайняття інших високих державних посад (Гана).

Одним із надзвичайно важливих і найбільш поширених законодавчо встановлених обмежень організаційної будови є заборона державним службовцям займати посади у політичних партіях. Законодавство всіх держав щодо даної заборони можна поділити на три типи, а саме: жорстке - яке повністю обмежувальне право державних службовців займати керівні партійні посади (Гана); обмежуюче - може стосуватись президента, віце - президента, міністрів, губернаторів (Бразилія, Конго, Габон); гнучке - встановлює певну квоту в керівних органах партії щодо осіб, які займають державні посади (так, у ФРН їх кількість не повинно перевищувати 5%).

Як зазначає Ю. А. Юдін, «метою такого обмеження є запобігання зрощуванню партійного апарату з державним, що було особливо характерно для тоталітарних однопартійних режимів, незалежно від того, чи закріплювалось воно відкрито законодавчим шляхом (характерне для багатьох держав, що розвиваються), чи існувало на практиці (соціалістичні країни)» [1, с. 142].

Є ще одна мета, яку переслідувало дане законодавче обмеження. Безумовно, керівна робота у вищих партійних органах політичних партій у розвинутих демократичних країнах несе в собі велику відповідальність і відданість справі. У таких державах, як США, Великобританія, Франція, Німеччина, виборці голосують не за лідера, а за політичну партію як сукупність ідейних, ментальних, ресурсних, історико - традиційних та інших характеристик. Тому відомий політичний діяч не потрібен як емблема партії на виборах, його політична приналежність і так відома виборцеві. Він має виконувати свою роботу в парламенті, Кабінеті Міністрів, кріслі губернатора тощо, а на керівній посаді політичної партії працюватиме спеціаліст своєї справи. Таким чином, дане законодавче обмеження значною мірою підсилює партійну організацію.

Піддаються законодавчій регламентації і заходи процесуального характеру, пов'язані з обранням партійного керівництва - це строки проведення, таємне голосування, прийняття рішення кваліфікаційною більшістю та ін. «Часом така регламентація носить дріб'язковий характер (наприклад, виборчі закони деяких американських штатів визначають, в яких випадках присутній на партійних зборах член партії може голосувати за відсутнього члена)» [1, с. 142].

Загальною вимогою до членів контрольних органів політичних партій є заборона займати посади у керівних органах партії. Так, п. 7 ст. 26 статуту російської партії «Союз правих сил» встановлює, що член ревізійної комісії не може займати іншу посаду в органах партії та її апараті.

Важливим структурним елементом будови партій є окремі (дочірні) організації, що є їх структурними відгалуженнями. До них належать як партійні друкарні, так і громадські організації. Наприклад, відповідно до ст. 8 § 7 «Нормативно - підзаконного акту», розробленого комітетом республіканської партії штату Массачусетс, в якості таких організацій називаються: Асоціація молодих республіканців штату Массачусетс, Клуб республіканської партії, Федерація жінок прихильниць Республіканської партії штату тощо. Прикладів таких організацій, які, маючи незалежний юридичний статус, однак є частиною організаційної будови політичних партій, можна навести чимало. Особливо це стосується молодіжних організацій: Шведська ліга світла (Партія солідарності - Швеція); Союз молодих соціалістів (Соціалістична партія України); Комуністична молодь (Червоний прапор - Італія) тощо.

Досліджуючи проблему права власності політичних партій в Україні Л. М. Мандрик виділив дві групи її об'єктів. До першої з них якраз і належать підприємства як цілісні майнові комплекси (що здійснюють інформаційно - пропагандистську, рекламну, видавничо - поліграфічну діяльність) [3]. Таким чином, такі підприємства становлять частину організаційної будови українських політичних партій. Вони можуть створюватись на підставі ст. 112 Господарського кодексу України, відповідно до якого підприємство об'єднань громадян є заснованим на їхній власності для здійснення господарської діяльності з метою виконання статутних завдань.

Політичним партіям та їх юридичним особам, на відміну від інших об'єднань громадян, «забороняється засновувати підприємства за винятком засобів масової інформації, підприємств, що здійснюють продаж суспільно - політичної літератури, інших пропагандистсько - агітаційних матеріалів, виробів із власною символікою, проведення виставок, лекцій, фестивалів...» [1, ст. 71].

Розглядаючи проблему структури політичних партій, неможливо оминути питання посилення загальносвітових тенденцій до створення як на державному рівні, так і всередині самих партій спеціальних органів для вирішення внутрішніх конфліктів. Прикладом такого явища може слугувати створення у 1976 р. на підставі «підзаконного акту» Конгресу (Конвенту) Демократичної партії США (ст. 4, § 1) Юридичної ради, яка займається вирішенням суперечок щодо підбору делегатів до вищого колегіального органу партії, трактуванням корпоративних норм партії, вирішення будь - яких внутрішніх конфліктів. У Німеччині створено низку спеціальних третейських судів, завданням яких є вирішення внутрішньопартійних суперечок і суперечностей та трактування положень їх статутів.

Законодавством України чітко не врегульовано питання спеціальних органів для вирішення внутрішніх конфліктів. Встановлений Кодексом законів про працю України порядок розгляду трудових спорів відповідно до ст. 221 цього кодексу не поширюється на спори про дострокове звільнення від виборної платної посади членів громадських та інших об'єднань громадян за рішенням органів, що їх обрали.

Найважливішою складовою політичної партії є її члени, тому ця проблема є докладно прорегламентованою законодавством більшості країн світу. В основі такого регулювання лежать два принципи: індивідуального членства; вільного і добровільного членства.

Перший зводиться до заборони колективного членства (Ангола, Кабо_Верде, Росія та ін.). Хоча в деяких демократичних державах інститут колективного членства є дозволеним. Так, Лейбористська партія Великобританії включає в себе шістнадцять Трейд Юніонів (профспілок), коли індивідуальних членів нараховується не більше трьохсот.

Наступний принцип - вільного і добровільного - членства можна звести до двох основних положень: по - перше, в історії траплялися випадки, коли деякі країни просто оголошували всіх громадян членами правлячої партії (Заїр, Руанда). Під час демократизації політичних процесів, з метою запобігання подібним випадкам, було сформульовано постулат про те, що ніхто не може бути примушений до вступу в політичну партію чи до перебування в ній; по - друге, у зв'язку з жорстокими прикладами прояву, в першу чергу, расової, національної (Фашистська Німеччина), а також статевої і релігійної дискримінації, було закріплено постулат про відкритість членства у політичній партії.

Як правило, вступити до партії у більшості держав світу можливо з досягненням вісімнадцяти років, хоча є законодавство, яке дозволяє стати членом партії в 16 років (Бразилія), 21 рік (Туреччина). Існують винятки і щодо громадянства: в деяких державах дозволяється, хоча і з певними обмеженнями, членство у партіях іноземцям чи апатридам. Так, у ФРН іноземцям дозволяється бути членами партії за умови, що вони не становитимуть більшість в партії чи в її керівних органах. Обмеження щодо членства у політичних партіях у низці держав стосується не лише державних службовців, а й викладачів і студентів (Туреччина), працівників державних ЗМІ (Молдова).

Висновки з дослідження. Створений протягом багатьох століть досвід існування політичних партій у різних країнах світу, засади їх організації та функціонування є невід'ємною частиною світової юридичної практики сьогодення. Більшість з них становить загальнообов'язкові вимоги міжнародного права до законодавчих стандартів демократичних країн, що реалізується у підписанні спільних міжнародних конвенцій, договорів тощо. Тим не менше, кожна держава залишає за собою можливість встановити власний спектр специфічних вимог, що спрямовані як на попередження виникнення суспільно - небезпечних явищ, так і на оптимізацію, посилення, зростання політичних партій. Досвід законодавчого регулювання відносин у розглядуваній сфері показує, що держави, в яких політико - правова регламентація як порядку утворення та функціонування політичних партій загалом, так і організаційної будови зокрема є значно деталізованою, як правило, мають багатопартійну систему.

Слід відмітити, що загальносвітовою тенденцією є детальне регулювання організаційної будови партій. Це значною мірою зумовлено розвитком корпоративного права політичних партій як ефективного засобу посилення їх організаційної структури. Крім того, законодавець у багатьох країнах, з метою захисту політичного режиму, поставив за мету скерувати найважливіші питання партійного корпоративного права. Подібне політико_правове регулювання в жодному разі не є наступом держави на свободу політичних об'єднань, їх самоврядування, а насамперед має на меті захист самої демократії.

Таким чином організаційна структура партії зумовлюється нормами права в політико_правовій системі суспільства. І виключно нормами права суспільство може коригувати, посилювати чи послаблювати їх роль у державі. Як зазначає В. Лапаєва, «внутрішній устрій партії - це модель її уявлення про організацію та функціонування державної влади. Не може бути, щоб партія, побудована за авторитарним, тоталітарним типом, свої дії спрямовувала б на реалізацію демократичних принципів» [7, с. 145]. Таким чином, питання регламентації організаційної будови політичних партій є скоріше політичним, ніж власне юридичним.

 

В статье рассматривается содержание понятия «организационное строительство

политических партий». Поднят вопрос, касающийся особенностей регламентации

организационной структуры украинских политических партий.



Номер сторінки у виданні: 46

Повернутися до списку новин