Український науковий журнал

ОСВІТА РЕГІОНУ

ПОЛІТОЛОГІЯ ПСИХОЛОГІЯ КОМУНІКАЦІЇ

Університет "Україна"
Всеукраїнська асоціація політичних наук (ВАПН)

Фінансова самостійність місцевих бюджетів як чинник ефективноті місцевого самоврядування





Микола ПРИМУШ, доктор політичних наук, професор, завідувач кафедри політології Донецького національного університету

Юрій КОВАЛЬ, кандидат політичних наук, асистент кафедри політології Донецького національного університету

УДК 32 – 027.21:352.071

 

Анотація: проаналізовано політикоправове забезпечення самостійності місцевих бюджетів на двох рівнях: діючому та проектному. Визначено особливості впровадження та напрями реформування місцевого самоврядування шляхом впровадження реформ у політичній та бюджетній сферах.

Ключові слова: місцеве самоврядування, місцевий бюджет, бюджетна політика, самостійність місцевих бюджетів, місцеві податки.

 

Аннотация: проанализировано политикоправовое обеспечение самостоятельности местных бюджетов на двух уровнях: действующем и проектном. Определены особенности внедрения и направления реформ местного самоуправления в политической и бюджетной сферах

Ключевые слова: местное самоуправление, местный бюджет, бюджетная политика, самостоятельность местных бюджетов, местные налоги.

 

Annotation: political and legal security in terms ofindependence of local budgets has been analyzed on two levels: active and planning. Peculiarities have been determined concerning implementation and direction of reforms in the sphere of local government and its political and budget fields.

Key words: local government, local budget, budget policy, independence of local budgets, local taxes.

 

Актуальність запропонованої нами теми полягає в тому, що з підписанням Україною Європейської хартії місцевого самоврядування у 1995 році та прийняттям на платформі названої хартії Закону України «Про місцеве самоврядування» у 1997 році в нашій державі й сьогодні залишається відкритою проблема ефективності органів місцевого самоврядування.

Сутність названої нами проблеми полягає в тому, що місцеве самоврядування як економічний інститут, не зважаючи на вимоги Конституції України та Закону України «Про місцеве самоврядування» залишається не прибутковим явищем економіки України, а дотаційним сектором державної політики. За даними Рахункової палати України за 2011 та перше півріччя 2012 років основним джерелом доходів місцевих бюджетів стали трансферти з держбюджету України, відсоток якого складає більше 52%, а в таких регіонах як Волинська, Закарпатська, Тернопільська та Чернівецька області ця цифра перебільшує 70% [1].

На думку дослідника з правового забезпечення самостійності місцевих бюджетів Свиридова І. І., така ситуація виникла через існування в політико – правовому полі трьох точок зору на проблему фінансування місцевого самоврядування [2, с. 44]. Перша з яких, на думку дослідника, полягає в тому, що місцеві бюджети мають формуватися на менших структурних рівнях (місто, село, селище) за для вирішення власних внутрішніх проблем, а надлишок бюджетних коштів передавати до вищих бюджетів (районних, обласних та загальнонаціонального). Друга версія полягає в тому, що першочерговим

завданням місцевих бюджетів є забезпечення загальнодержавних потреб, тобто місцеві бюджети мають фінансувати власні потреби за принципом «по – мінімуму». Третя версія, за Свірідовим І. І., полягає в тому, що взагалі бюджет повинен формуватися на центральному рівні держави, забезпечуючи необхідні загальнодержавні потреби, але при цьому законодавством має забезпечуватися принцип повного фінансування видатків на здійснення місцевим самоврядуванням делегованих державою повноважень [2, с. 47].

На нашу думку, названа ситуація не сприяє ефективному виконанню ст. 2 Закону України «Про місцеве самоврядування» [3], у якому з 1997 року визначено межі державного втручання у місцеві бюджети й визначено гарантії держави щодо фінансування місцевих громад, проте ситуація з низьким рівнем наповнення місцевих бюджетів власними зусиллями криється в тому, що доки не буде визначено формат участі держави у формування доходів місцевих бюджетів (зараз це лише функція податків та розподілення надлишків бюджету) та з’ясовано ступінь контролю держави у питаннях ефективності та доцільності витрат бюджетних коштів місцевим самоврядування на власні потреби, в Україні й дедалі місцеве самоврядування буде залишатися у теперішньому стані. На нашу думку складнощів додає також нестабільність світової економіки, яка тільки ускладнює фінансове становище місцевих бюджетів.

Виходом з такої ситуації мало стати реформування діючого в Україні законодавства, яке мало б відбуватися у форматі курсу Президента України В. Ф. Януковича щодо впровадження європейських стандартів політики, демократії та життя в Україні. Проте, як він сам заявив: «гальмування позитивних перетворень в державі йде саме на місцевому рівні» [4]. Реакцією на таке становище стала розробка Міністерством регіонального розвитку та будівництва України ряду законопроектів: «Про місцеве самоврядування в Україні (нова редакція)», «Про адміністративно – територіальний устрій України», «Про основи державної регіональної політики», «Про державну підтримку об’єднання сільських територіальних громад» [5, с. 22]. Слабким місцем цих законопроектів є проблема місцевих бюджетів. Так, вже перша стаття законопроекту «Про місцеве самоврядування в Україні (нова редакція)» не включає в себе поняття «місцевий бюджет», а ст.7 в свою чергу взагалі унеможливлює правові норми місцевих бюджетів на фінансову самостійність [6], тобто, законопроектом виключено право органів місцевого самоврядування на перерозподіл повноважень органам місцевого самоврядування та бюджетних коштів.

На думку дослідника перспектив реформування місцевого самоврядування в Україні Тупіцина В. М., влада розробкою названого комплексу законопроектів щодо діяльності місцевого самоврядування демонструє бажання вирішити проблеми місцевого самоврядування, так названими вище законопроектами визначено межі державного втручання в органи місцевого самоврядування, з’ясовано рівень відповідальності місцевого самоврядування за виконанням своїх функцій [7, с. 27], проте, на нашу думку, відсутність поняття та процедури самостійності місцевих бюджетів унеможливлює позитив від запропонованих владою новацій, й веде, як зазначає Президент В. Ф. Янукович до «гальмування темпів реформ на місцевому рівні» [4].

До зазначених науковцями проблем у політико – правовому полі місцевих бюджетів, на нашу думку, треба додати також проблему низької конкурентоспроможності регіонів України на зовнішніх ринках та відсутність економічного обміну між регіонами.

За даними «Дзеркало тижня», тісні економічні зв’язки збереглися лише між областями, де сконцентрована металургійна, вугільна промисловість України та все необхідне для їх функціонування — Донецькою, Дніпропетровською, Запорізькою та Луганською [8, с. 4]. Саме вони формують найбільш потужну в країні фінансово – промислову групу, яка вже диктує свої економічні та політичні умови, в той час, як більшість регіонів за спеціалізацією є сировинними або виробляють проміжну продукцію, їхній економічний потенціал визначають однадві галузі, переважно аграрного сектору економіки України [8, с. 5].

Іншими словами, навіть за умов розробки прийняття окремого Закону України «Про основи бюджетної політики місцевого самоврядування» проблема шляхів його наповнення залишається незмінною. Про необхідність комплексного підходу до бюджетної сфери місцевого самоврядування наголошують дослідники як України (Л. Воронова, О. Заверуха, О. Корпаня, О. Музика, А. Нечай, О. Орлюк, І. Пацурківський, Н. Свєшнікова, І. Свірідов, В. Тупіцин), так і Росії (О. Грачова, О. Гарбунова, М. Карасьова, Ю. Крохіна, Л. Проніна, А. Селюкова, Н. Фролова, Н. Хімчева), але названа група дослідників фокусують свою увагу суто на юридичних аспектах, в той самий час, як логіка реального стану ситуації з фінансовими джерелами залишається поза їх увагою [5; 7].

Проведений нами аналіз джерельної бази місцевих бюджетів згідно з Законом України «Про місцеве самоврядування» дав наступні результати, по – перше, головним джерелом їх накопичення є дотації з державного бюджету (що гарантується Законом України «Про місцеве самоврядування», по – друге це фіскальна політика місцевих громад. Як бачимо, на сьогодні економічних чинників накопичення бюджетів на місцевому рівні не існує, окрім скажімо названих сезоних факторів, наприклад туризм, металургія, хімічна промисловість. Але частка цих місцевих бюджетів багато в чому залежить від зовнішніх фінансово – політичних факторів (вугілля, металургія, хімічна промисловість) та природних (туризм). Тому не дивно, що промислово розвинені регіони в України стали дотаційними, оскільки промисловість є надзвичайно небезпечною сферою з високим рівнем травматизму робітників, а це додаткові витрати на соціальні потреби з місцевого бюджету, що ще раз слугує на користь нашої логіки.

Виходом з окресленої проблеми мав стати принцип дворівневого фінансування регіональної інноваційної діяльності запропонований вітчизняною дослідницею Н. М. Свєшніковою на прикладі Донецької області [9, с. 15]. Сутність підходу вітчизняної дослідниці полягає в тому, що органи місцевого самоврядування поряд з державним бюджетом, приватним капіталом та банками мають фінансувати розробки малих інтелектуальних підприємств за досить цікавою схемою, так, на місцевому рівні створюється спеціальний фонд, який має діяти на двох рівнях – державному та приватному [9, с. 17]. Але, згідно з Законом України «Про місцеве самоврядування», в Україні з 1997 року, вже так існує два фонди місцевого бюджету: основний та додатковий, й отже необхідно тільки виконувати норми закону, а створення будь – яких інших фондів у місцевому бюджеті, на нашу думку, призведе до зростання рівня бюрократизації й корупції.

При цьому, як визначає сама дослідниця, існує цілий комплекс проблем, який заважає негайно владі реагувати на фінансування інтелектуальної діяльності, серед них:

– недостатня кількість високотехнологічних підприємств та низька якість інтелектуальної інфраструктури;

– відсутність підготовлених кадрів для роботи у високотехнологічних підприємствах [9, с. 20].

Проте, на нашу думку це не повний комплекс проблем, на яких наголошує дослідниця, ми додамо наступне:

– відсутність в Україні законодавства зі світовими стандартами захисту авторських прав;

– застаріла або занадто коштовна нова інфраструктура в обласних та районних центрах й наголошена нами проблема відсутності економічних зв’язків між регіонами України, до яких ми додамо також освітньо – інтелектуальні та інші чинники.

До ролі держави у фінансуванні інноваційної діяльності, на наш погляд, буде замало обмежуватися функцією держави у розробці загально – прийнятих «правил гри», фінансування інфраструктури та надані державних гарантій учасникам інвестиційної діяльності. Варто також додати сюди новий закон захисту авторських прав, який має відповідати світовим стандартам, й при цьому, щоб нормою закону став принцип, за яким прибуток з інтелектуальної діяльності йшов саме до місцевих бюджетів. Надалі, місцевим органам влади треба віддати створення регіонального податкового закону, який чітко мав норми щодо оподаткування економічного прибутку інтелектуальної діяльності. За діючим українським законодавством кошти з цієї сфери йдуть до центрального бюджету, але експлуатаційні збитки з інфраструктури інтелектуальної діяльності повністю відшкодовуються з місцевого бюджету.

Але на сьогодні ситуація з окресленої проблеми дещо інакша, так колегією Рахункової палати, за результатами аудиту ефективності використання у 2009 – 2011 роках «коштів державного бюджету на наукові прикладні дослідження і розробки та забезпечення їх впровадження установами Національної академії наук України у Донецькій області констатовано, що завдання академії стосовно впливу результатів досліджень на інноваційний розвиток економіки, сприяння інтеграції науки й виробництва в Україні фактично не виконуються. Як наслідок, виділені у 2009 –2011 роках науковим установам області 35,5 млн. грн. Бюджетних коштів на прикладні наукові розробки не реалізувалися відповідно до потреб економіки регіону. Комерційний ефект навіть від реалізованих розробок не підраховується» [10].

Таким чином, створення місцевого бюджету на рівні чіткого з’ясування механізмів його наповнення та ролі держави у питаннях контролю за витратами та податковою політикою мають стати першим етапом у реформуванні місцевого самоврядування, в інших випадках – реформування місцевого самоврядування буде здійснюватися як за рахунок держави, так й за її повним контролем. Від цього програє як і сама держава, бо в очах інвесторів занадто значна роль держави в політиці є економічним «злом», так і місцева громада, яка буде виступати лише структурним елементом державної влади, й майже весь прибуток від своєї діяльності переправляти на користь загальнодержавного бюджету.

Також зауважимо, що варто відійти від логіки повного невтручання держави в місцеве самоврядування у питаннях бюджетної політики, оскільки політичних ризиків буде від цього ще більше, й держава взагалі може розділитися на декілька регіонів. Тому вбачаємо, що механізм доходів, податків та видатків місцевої бюджетної сфери і є тим самим механізмом стримувань та противаг, який зараз дуже актуальний не тільки для України, а й для інших країн світу.



Номер сторінки у виданні: 124

Повернутися до списку новин