Український науковий журнал

ОСВІТА РЕГІОНУ

ПОЛІТОЛОГІЯ ПСИХОЛОГІЯ КОМУНІКАЦІЇ

Університет "Україна"
Всеукраїнська асоціація політичних наук (ВАПН)

Безпековий вимір діяльності неурядових аналітичних центрів





О. Корнієвський, кандидат історичних наук, державний експерт
Національного інституту проблем міжнародної безпеки при РНБО України
УДК 321.01:323.21

 

У статті аналізується сучасний стан забезпечення національної безпеки за участі неурядових аналітичних центрів («мозкових центрів»). Визначено принципово важливі умови подальшого залучення їх інтелектуального потенціалу до процесу вироблення та реалізації безпекової політики.

Ключові слова: неурядові аналітичні центри, «мозкові центри», національна безпека, органи державної влади, країни молодої демократії.

 

Актуальність теми дослідження. Відповідно до Закону України «Про основи національної безпеки України» від 19 червня 2003 р. громадяни України та їх об'єднання є одними з основних суб'єктів забезпечення національної безпеки. На здійснення ними цієї функції наголошується у Стратегії національної безпеки України, затвердженої Указом Президента України від 12 лютого 2007 р. При цьому акцент зроблено на тому, що ефективна реалізація стратегічних пріоритетів, основних принципів і завдань державної політики національної безпеки, визначених Стратегією національної безпеки України, потребує відповідного інтелектуально - кадрового і ресурсного забезпечення; уточнення та чіткого розмежування завдань і сфер відповідальності суб'єктів забезпечення національної безпеки. Посилює актуальність дослідження проблема функціонування та розвитку неурядових аналітичних центрів (далі - НУАЦ) як суб'єктів забезпечення національної безпеки, нагальна потреба у впровадженні ефективної політичної моделі влади, взаємодії органів державної влади з інститутами і організаціями громадянського суспільства задля розбудови демократичної, соціально - правової, конкурентоспроможної держави, зростання рівня життя і добробуту населення. Важливо відмітити, що вітчизняний законодавець оперує терміном «національна безпека» у значенні захищеності життєво важливих інтересів людини і громадянина, суспільства і держави, що, у свою чергу, підсилює суспільно - корисну та соціально - значущу роль неурядових дослідних організацій.

Ступінь розробленості проблеми. Неурядові аналітичні структури (think tanks) почали активно досліджуватися на початку 70 - х рр. ХХ ст. Вважається, що першою фундаментальною розробкою з цієї проблематики була книга Пола Діксона «Think tanks», що вийшла друком 1971 року в Нью-Йорку. Посилення інтересу радянських дослідників до зарубіжних аналітичних структур («мозкових трестів») у контексті розгляду проблем теоретичного і концептуального забезпечення зовнішньої політики країни, порівняльного аналізу аналітичної продукції впливових політологічних центрів, спостерігалося на початку 1980 - х рр., що засвідчує поява низка досліджень Р. Г. Богданова, Е. О. Журихіна, І. Я. Кобринської, А. А. Кокошина, В. Ф. Петровського, Г. А. Трофименко, І. Л. Шейдіної та ін. Серед не багатьох сучасних вітчизняних дослідників, які досить ґрунтовно аналізують можливості та шляхи впливу неурядових аналітичних центрів на діяльність владних інститутів, відзначимо А. І. Кудряченка (підготовлена ним аналітична розробка з цього питання розміщена на Інтернет - сайті Національного інституту стратегічних досліджень). Проблематика НУАЦ знайшла своє відображення на шпальтах журналу «Національна безпека і оборона», присвячених аналізу сучасного стану, ролі та місця неурядових дослідницьких організацій в Україні на загальному тлі світового досвіду розвитку think tanks. Опубліковані у цьому журналі аналітичні доповіді Центру Разумкова з цього питання свідчать про наявність у вітчизняних аналітиків та експертів здатності ґрунтовно аналізувати й синтезувати можливості участі НУАЦ у виробленні політики національної безпеки.

Аналізу світового досвіду залучення неурядових організацій до процесу вироблення державної політики, ролі НУАЦ у цьому процесі присвячені дисертаційні дослідження В. О. Купрія О. В. Тинкован (пропонує ввести в обіг термін «неурядові дослідні організації»; утім, в сучасному вітчизняному науковому обігу, тим більше - в політичній публіцистиці, поширення набув термін «неурядові аналітичні центри»). Проблеми функціонування за сучасної доби світових «фабрик думок» та недержавних організацій, створених з метою дослідження проблем безпеки та оборони, висвітлюються в окремих розробках В. М. Грановського, С. А. Дацюка, Е. Ковалишина, Г. І Мернікова, О. В. Сушка, А. І. Шевцова. Водночас, широка за своїм змістом проблематика взаємодії неурядових аналітичних структур (неурядових дослідних організацій, НУАЦ, «мозкових центрів», «фабрик думок», think tanks) з органами державної влади у контексті системного забезпечення політики національної безпеки, її інформаційно - аналітичного супроводу за безпосередньої участі інтелектуального ядра «третього сектору», механізмів реалізації їх рекомендацій для органів влади, особливо в постсоціалістичних країнах Європи та країнах пострадянського простору, й досі залишається недостатньо дослідженою.  

Відтак,  метою цієї статті є проаналізувати можливості та визначити реальний ступінь залучення неурядових аналітичних структур до процесу вироблення і реалізації політики національної безпеки та на підставі проведеного аналізу запропонувати напрями удосконалення їх функціонування та розвитку як суб'єктів забезпечення національної безпеки.

Виклад основного матеріалу. Відповідно до глобального рейтингу експертно - аналітичних центрів світу («фабрик думок», think tanks), що досліджують публічну політику, економіку, соціальну сферу, безпеку, екологію та інші питання, опублікованого на початку 2009 р. на інтернет - сайті журналу «Foreign Policy», загалом в світі нараховується 5465 такого роду структур, що функціонують приблизно у 170 країнах. Так, у Північній Америці діє 1872; в Західній Європі - 1208; в Східній Європі (включаючи більшу частину пострадянських країн і Росію) - 514. До першої десятки країн, що мають найбільшу кількість НУАЦ, увійшли: США (1777), Великобританія (283), Німеччина (186), Франція (165), Аргентина (122), Індія (121), Російська Федерація (107), Японія (105), Канада (94), Італія (87). Щодо поширення НУАЦ в інших пострадянських країнах, то на сьогодні в Україні діє 45 (за даними інтернет - проекту «Мережа аналітичних центрів України» станом на 1 лютого 2008 р. в Україні функціонувало близько 145 НУАЦ, у т. ч. близько 30 НУАЦ, що спеціалізувалися у сфері зовнішньої політики), в Естонії -  15, в Грузії - 14, в Литві, Вірменії і Азербайджані - по 13, в Республіці Білорусь - 12, в Молдові - 5 [1].

Посилення в останні десятиліття ролі НУАЦ у формуванні політики національної безпеки країн молодої демократії можна пояснити затребуваністю інтелектуального потенціалу «третього сектору» до стратегічного аналізу політики національних урядів, необхідністю впровадження ефективних механізмів антикризового менеджменту, реагування на конфлікти, що складають загрозу стабільному розвитку демократії та перехідних економік. Серед інших причин посилення уваги урядовців до співпраці з НУАЦ: всезростаюча роль громадського контролю за діями органів влади, що потребує підтримки своїм намірам та діям з боку громадськості (легітимності); прийняття урядових рішень, що належать до одного сектору політики та суперечать заходам, які здійснюються в інших секторах політики, що має наслідком поширення серед громадян скептичних настроїв до компетентності та професіоналізму урядовців.

Зростання кількості «мозкових центрів» в постсоціалістичних країнах Європи, створення їх регіональних мереж певним чином обумовлено фінансуванням їхньої діяльності іноземними спонсорами, у т.ч. Фондом Сороса, Всесвітнім Банком, Мережею глобального розвитку, ПРООН (фінансування мережі НУАЦ в рамках проекту «Синій птах»), а також міжурядовими організаціями. Останнім часом з'явилася нова різновидність «мозкових центрів» , що користуються підтримкою держави і фінансуються в рамках проекту PHARE. Більшість з них зареєстровано як неурядові організації. Деякі НУАЦ набули статусу повноправних спеціалізованих установ, що існують за рахунок надання консультативних послуг органам влади, концентрують свою діяльність навколо дослідження й попередження криз, розробки методів боротьби з кризовими явищами, проведення моніторингу діяльності органів влади, підготовки «доповідей з раннього сповіщення». Водночас, НУАЦ, що займаються дослідженнями в сфері демократії, поступово перетворюються в політичні інститути або об'єднуються з ними. Джерелом прибутку для таких НУАЦ здебільшого є проведення соціологічних опитувань громадської думки. Слід підкреслити, що, надаючи експертно - аналітичній роботі стратегічного спрямування, залучаючи громадськість до сфери державного управління, НУАЦ у більшості країн Європи отримали можливість реально впливати на політику національних урядів, реалізацію національних стратегічних планів, що унеможливлює виникнення хаосу і розбалансованості в діяльності органів влади.

Корисним для України є досвід впливу «мозкових центрів» Болгарії на політику національного уряду. Всі існуючі в цій країні «мозкові центри» за політичними стратегіями можна поділити на «центри політичного консультування» та «центри формування громадської думки», жоден з яких не домінує в сфері незалежних досліджень. І влада, і громадськість цієї країни визнають їх легітимними учасниками політичного процесу, важливим джерелом політичного консультування органів влади. Незважаючи на різні можливості, всі існуючі в Болгарії «мозкові центри» можуть претендувати на роль факторів впливу на процеси вироблення та прийняття урядових рішень або на діяльність політичної опозиції; використовують ЗМІ як важливий засіб пропаганди свого іміджу та своєї аналітичної продукції. Залежність українських НУАЦ від зовнішніх джерел фінансування, що можна вважати фактором ризику як для їхнього подальшого розвитку, так і для забезпечення безпеки держави, об'єктивно посилює інтерес до висновку дослідників щодо нетривкості болгарських «мозкових центрів», які дуже залежать від західного фінансування (понад 90 %), у випадку, якщо воно буде припинено, 80 % болгарського співтовариства «мозкових центрів» зникне - «класична ілюстрація, на їх думку, проблеми утриманства» [2, с. 94].  

На думку зарубіжних політологів, «численні завдання, що постають перед суспільним сектором - ефективність, глобалізація, надійність, поява нових клієнтських груп, потребують того, щоб уряди знаходили способи розробки конкурентоздатних програм чи заповнювали прогалини у випадку, коли розроблені урядом програми не враховують всі потреби суспільства /виділено нами/» [2, с. 31]. Водночас, уряди мають унеможливити розвиток ситуації, за якої органи державної влади, так би мовити, «потрапляють у пастку суспільних інтересів». У цьому розумінні, інтелектуальний потенціал НУАЦ, здатних до комплексного осмислення очікуваних наслідків реалізації конкретних програм та їхньої взаємозалежності одна від одної, проведення моніторингу досягнення певних цілей, може сприяти внесенню суттєвих коректив до планування заходів з їх реалізації, що, у свою чергу, надає урядовим програмам більшого прагматичного і реалістичного сенсу. Розглянувши практику діяльності західних НУАЦ, А. І. Кудряченко виокремлює три принципові методи їх впливу на державну політику: 1) «атмосферний» вплив (вплив на загальний «клімат» думок про державну політику; 2) вплив на формування середньо - та  короткотермінового порядку денного діяльності національних уряд дів; 3) «мікрополітичні» дослідження, що передбачає залучення НУАЦ до розробки деталей урядової політики (програми дій) [3].  

Заслуговує уваги методологічне посилання зарубіжних політологів про те, що при визначенні характеру зв'язку між інституціями громадянського суспільства і урядом необхідно вести мову не тільки про інтереси, які захищають певні групи, а також про ідеї, які вони обстоюють, та про обмін інформацією: «Представники громадянського суспільства володіють більшими обсягами інформації і багатьма ідеями; уряд стане працювати краще, якщо знайде спосіб включити ці ідеї до процесу реалізації політики». При цьому НУАЦ, на їхню думку, не можуть бути ефективно залучені до процесу вироблення та реалізації державно - управлінських рішень, у тому числі до вирішення питань національної безпеки, якщо органи влади діятимуть у закритому режимі, нехтуючи принципами прозорості та відкритості, не надаватимуть НУАЦ достатньої «інформації та ідей про майбутні напрямки політики», з яких питань приймаються рішення, на підставі чого вони приймаються та «яким чином працюють урядові установи» [2, с. 38-39]. Все це актуалізує завдання впровадження дієвого громадського контролю за діями влади, реалізації стратегії національної безпеки держави, важливим інструментом якого є НУАЦ. Саме громадський контроль, за висловом Г. І. Мернікова, слугує запобіжником «сповзання» держави до авторитаризму або до хаосу безвладдя [4]. Ефективність діяльності НУАЦ з проведення моніторингу (громадської експертизи) стану, проблем та перспектив розвитку як системи забезпечення національної безпеки в цілому, так і її окремих складових, залежить від низки факторів:

-  діяльність будь - яких недержавних аналітичних структур має здійснюватися винятково в межах, визначених Конституцією та чинним законодавством країни;

- високий рівень фахової підготовки (професіоналізму) цих структур, належне організаційно - технічне і фінансове забезпечення їхньої діяльності;

- незалежність як від органів державної влади, так і від закордонних структур, дії яких загрожують національним інтересам держави;

- наявність ефективних механізмів залучення експертного співтовариства до процесу вироблення політики національної безпеки.

Безсумнівно, низький рівень зацікавленості органів влади в НУАЦ, їх готовності до замовлення їхньої експертно - аналітичної продукції є однією з головних причин низької взаємодії влади та інституцій громадянського суспільства в реалізації політики національної безпеки, посилення рівня конфронтації між ними; залежності НУАЦ від зовнішнього фінансування та несамостійності у формуванні тематики досліджень. Водночас, окремі вітчизняні НУАЦ, «відпрацьовуючи» закордонну грантову допомогу, проводять «дослідження», моніторинги, суспільні кампанії, спрямовані на маніпулювання громадською думкою, здійснення латентного тиску на процеси вироблення та прийняття державно - управлінських рішень, що певним чином впливає на якість їхньої аналітичної продукції. Інколи рекомендації, підготовлені ними, абсолютно неадекватно відображають реальні процеси і тенденції. Не завадило б деяким очільникам НУАЦ навчитися більш виважено коментувати суспільно - політичні події та соціально - економічні проблеми, що непокоять населення країни.  

Аналогічна тенденція має місце і в постсоціалістичних країнах Європи: проведення досліджень на замовлення зарубіжних спонсорів та грантодавців, а не на потреби вітчизняних споживачів аналітичної інформації. Утім, вихід з такої ситуації в європейських країнах молодої демократії було знайдено, коли уряди цих країн почали укладати прямі угоди з місцевими НУАЦ, залучаючи на ці потреби бюджетні кошти (урядові гранти). Цього поки що не спостерігається у взаємовідносинах української влади з недержавними експертно - аналітичними структурами. Й дотепер вони не можуть примусити уряд, інші органи влади діяти осмислено й послідовно з метою реалізації політики стратегічного планування та управління винятково в інтересах забезпечення безпеки людини, суспільної і державної безпеки як складових національної безпеки. На заваді - відсутність низки принципово важливих умов для забезпечення повноцінного функціонування та розвитку вітчизняних НУАЦ, їхньої взаємодії з органами влади:

- необхідних юридичних умов (недосконалість законодавства, зокрема податкового, що регулює діяльність некомерційних організацій);

- державного фінансування незалежних досліджень та філантропічних ресурсів;

- інформаційної відкритості в діяльності органів влади та інституціональної підтримки НУАЦ (інституціоналізації відносин між органами влади і НУАЦ); фінансування довгострокових проектів (досліджень), що може належним чином послугувати розробці якісної аналітичної продукції;

 - рівних можливостей доступу недержавних аналітичних структур до засобів масової інформації, до інформації загалом;

- справжньої конкуренції на «ринку ідей».

З огляду на складність існуючих проблем в системі забезпечення національної безпеки України, загальну незбалансованість взаємодії інституцій поки що слабкого громадянського суспільства з органами державної влади, рівень впливу недержавних дослідницьких організацій на формування політики національної безпеки залишається вкрай незначним. Це пов'язано з низкою специфічних чинників:  - нерозвиненістю мережі НУАЦ, що опікуються проблемами національної безпеки, володіють усіма необхідними знаннями про механізми формування й функціонування політико - владних інститутів. За слушним висновком Г. О. Усатенко, сьогодні перед НУАЦ постають нові завдання - професіоналізм не лише на рівні самих досліджень та узагальнення результатів, але й на рівні подачі цієї інформації [5, с. 25];

 - обмеженим, епізодичним залученням

НУАЦ, громадськості загалом, до процесу вироблення політики національної безпеки, що, зокрема, можна загалом пояснити нерозвиненістю інституцій та організацій громадянського суспільства, недостатньою його здатністю до суспільної самоорганізації. Як пише А. І. Кудряченко, відповідальність за це, скоріше за все, лежить на обох сторонах: влада мало зацікавлена в такій співпраці, а НУАЦ ще рідко пропонують владі інтелектуальній продукт найвищої якості [3]. Маємо визнати, що серед них є й такі квазігромадські організації, які одним лише фактом свого існування дискредитують вітчизняний «третій сектор»;  

- залученням до експертно - аналітичної діяльності лише окремих «привілейованих» груп, яка має відповідати вже сформованому підходу влади до розгляду та пояснення конкретної проблеми; принциповим нехтуванням представниками влади діалогу з громадськістю та її об'єднаннями, зокрема через впровадження механізму консультацій, їх зосередженням здебільшого на питаннях збільшення власного капіталу та вибивання гарантій безпеки набутої за владарювання власності при виході з політики.

Висновки. Слабкість експертно - аналітичного, загалом інтелектуального потенціалу держави є одним з проявів її слабкості й вразливості для зовнішніх впливів. Світова практика інформаційно - аналітичного супроводу діяльності органів влади за участі «мозкових центрів» показово доводить їх особливо важливу роль як генераторів нових ідей та альтернативних підходів і пропозицій, що потребує інституціоналізації відносин між ними. На заваді найповнішої реалізації аналітичного потенціалу «мозкових центрів - зацікавленість правлячого класу («партії влади») лише у тому, щоб отримувати «необхідну» аналітичну продукцію «приватним чином», відповідно до попередньо окреслених установок. Схожа тенденція спостерігається у взаємовідносинах між вітчизняними НУАЦ, з одного боку, та політико - економічними (кланово - олігархічними) групами, політичними партіями, бізнес - структурами, з іншого боку [6, с. 35]. Останні, вочевидь, намагаються посилити свій вплив на НУАЦ з метою реалізації корпоративних інтересів, використання їх інтелектуального потенціалу, особливо у передвиборні періоди. Якщо названі тенденції набуватимуть сили, перед НУАЦ України може постати загроза «одержавлення», «партизації» чи «корпоратизації», що означатиме втрату ними власної незалежності, нівелювання ролі недержавних дослідних (аналітичних) структур у виконанні суспільно - корисних і соціально - значущих функцій в суспільстві та державі.

Перспективними напрямами залучення потенціалу НУАЦ на потреби суспільства і держави слід вважати зосередження їхньої уваги на виявленні найбільш вірогідних наслідків прийняття законодавчих актів, політико - владних рішень; ґрунтовному аналізі та оцінці цих рішень, формулюванню альтернативних пропозицій та рекомендацій. Важливим уявляється налагодження тісної співпраці між органами державної влади та інституціями громадянського суспільства задля сприяння становленню потужних експертно - аналітичних центрів, залучення НУАЦ до процесу вироблення політики національної безпеки через різні механізми консультування (консультації з широким колом громадськості та консультації уряду чи органів влади з певною «групою інтересів», які на Заході ще отримали назву «обмежених консультацій») з метою аналізу викликів і небезпек як внутрішнього, так і зовнішнього походження, що постають перед країною; проведення громадського моніторингу національної безпеки як загалом, так і окремих її складових; здійснення незалежної експертної оцінки документів концептуального і стратегічного характеру (програмно - цільових документів органів державної влади, правлячих політичних партій, коаліцій) та прогнозування наслідків їх практичної реалізації для безпеки суспільства і держави.

 

В статье анализируется современное состояние обеспечения национальной безопасности с участием неправительственных аналитических центров («мозговых центров»). Определены принципиально важные условия дальнейшего привлечения их интеллектуального потенциала до процесса разработки и реализации политики государства в сфере безопасности.

Ключевые слова: неправительственные аналитические центры, «мозговые центры», национальная безопасность, органы государственной власти, страны молодой демократии.

 

The article analyzes the current situation in the field of national security, taking into account the activities of nongovernmental thinktanks. The vital circumstances for the involvement of their intellectual potential into the process of the development and implementation of state's policy have been defined.

Key words: nongovernmental thinktanks, national security, governmental bodies, young democracy states.



Номер сторінки у виданні: 125

Повернутися до списку новин